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Some considerations on the election and "dismissal" of the Italian Senator Villari as President of the Parliamentary Commission for vigilance and control on radio-television services. The case is the occasion for an evaluation on the role of the Commission itself.
1. Il caso "Villari" Dopo mesi di "fumate nere" sulla scelta del Presidente della Commissione bicamerale di vigilanza sulla RAI, l'elezione di Villari (PD) supportato da 23 voti (21 della maggioranza di Centro Destra e 2 delle opposizioni) è stata accolta con una richiesta di dimissioni proveniente sia dalla maggioranza che dall'opposizione parlamentare, oltre che dai Presidenti di Camera e Senato.
Quasi come se l'elezione non si fosse svolta in conformità con le regole costituzionali e parlamentari. In realtà, il rispetto delle regole istituzionali c'è stato in quanto l'elezione si è svolta regolarmente e ciò che è apparso anomalo è proprio il comportamento conseguente delle forze politiche e delle massime cariche nelle Assemblee parlamentari. Ci sembra doveroso, infatti, richiamare il principio costituzionale del divieto di mandato imperativo (art. 67 Cost.) che libera ogni parlamentare eletto dagli obblighi di partito. Il Presidente di una commissione parlamentare può dimettersi ma non può essere sfiduciato nemmeno se tutti i componenti della Commissione, improvvisamente, cambiano scelta.
Secondo una prassi parlamentare ormai consolidata, il Presidente della Commissione di vigilanza RAI viene indicato dall'opposizione. In questa Legislatura, invece, in un momento in cui, da mesi, la Commissione non sta svolgendo le proprie funzioni perché ancora mancante del proprio Presidente (si sono susseguite ben 46 votazioni), la maggioranza parlamentare, non da sola, ma supportata da due esponenti dell'opposizione che nella segretezza del voto hanno agito come franchi tiratori, ha consentito, con il proprio voto, l'elezione a Presidente di un esponente dell'opposizione non appoggiato dalla stessa opposizione la quale, contemporaneamente, votava un altro candidato prescelto (Leoluca Orlando, Italia dei Valori). Nonostante gli "inviti" a dimettersi, il Presidente eletto ha "optato" per l'espulsione dal partito nelle cui file era stato eletto, venendo a far parte del gruppo misto e per il mantenimento della carica. In conseguenza del passaggio del Sen. Villari al gruppo Misto si è determinata in seno alla Commissione una situazione per la quale il gruppo Partito Democratico aveva un rappresentante in meno mentre il gruppo Misto uno in più rispetto a quanto spettante in base ai rapporti di proporzionalità tra i gruppi parlamentari1. Contestualmente, il 18 novembre 2008 i rappresentanti dei gruppi Italia dei Valori nei due rami del Parlamento hanno rassegnato le proprie dimissioni e il gruppo ha fatto sapere che non intendeva designare rappresentanti in sostituzione2. Dal 20 novembre neppure i rappresentanti del PD hanno preso parte ai lavori della Commissione e dal 15 gennaio 2009 si sono assentati gli esponenti del Popolo delle Libertà e della Lega Nord. Nonostante le sollecitazioni dei Presidenti delle Camere, il Presidente Villari non ha rassegnato le proprie dimissioni, ma ha auspicato "una soluzione politica" in seno alla Commissione stessa. Contestualmente sono pervenute le dimissioni di ulteriori 35 componenti della Commissione che hanno indotto le Presidenze di Palazzo Montecitorio e Palazzo Madama alla soluzione che analizzeremo in queste pagine.
Ma prima di esprimere considerazioni sulla vicenda ricostruiamo brevemente il ruolo che la Commissione bicamerale per la vigilanza ha all'interno del Parlamento e nei confronti della RAI (in particolare del suo Consiglio di Amministrazione).
In particolare, nell'esaminare il ruolo della Commissione, ci troviamo, da subito, di fronte ad alcuni interrogativi: come mai esiste una commissione parlamentare di questo tipo? Quali sono le sue funzioni? Che cosa si intende per pluralismo informativo? Come il pluralismo informativo può essere garantito in un sistema radiotelevisivo dominato dal duopolio Rai-Mediaset?
Sorge da qui la necessità di illustrare la particolare attenzione con cui lo Stato, in Europa, ha da sempre guardato alla libertà di manifestazione del pensiero attraverso il mezzo radiotelevisivo, non solo dettando una normativa specifica, ma, in particolare, riservando a se stesso il diritto di utilizzazione dell'etere e gestendo, per lungo tempo, i servizi radiotelevisivi in regime di monopolio. Scarsità delle frequenze, pervasività del mezzo in grado di raggiungere le grandi masse popolari, scoperta della sua efficacia per l'orientamento dell'opinione pubblica, interventismo sociale per assicurare idonee condizioni di crescita culturale ne sono i motivi principali.
Il caso italiano si inserisce in questo sfondo europeo nel quale la riserva allo Stato è frutto dell'Italia liberale e la gestione monopolistica una scelta dell'Italia fascista. Entrambi questi aspetti vengono accolti, senza mutamenti di fondo, nell'Italia Repubblicana. Ma è proprio qui che si impone per la prima volta il dibattito sulla compatibilità del monopolio pubblico con la libertà di manifestazione del pensiero e la libertà di iniziativa economica privata sancite rispettivamente dagli articoli 21 e 41 della Costituzione. A tenerlo vivo è la Corte Costituzionale, che è intervenuta in materia, spinta dalle pressanti istanze promosse a livello imprenditoriale privato e dal silenzio prolungato del legislatore. La prima tappa approda all'idea di un monopolio pubblico da rendere democratico attraverso una profonda riforma del sistema, in grado di assicurare un elevato tasso di pluralismo in funzione dell'accresciuta partecipazione dei cittadini. Questa idea si realizza quindici anni dopo essere stata concepita, nel 1975, e ha tra i suoi capisaldi proprio la nuova Commissione parlamentare, strumento di garanzia della democraticità del monopolio pubblico e momento di propulsione per l'organizzazione di un servizio in grado di fare del pluralismo informativo la sua ragion d'essere. La seconda tappa è rappresentata dalla dichiarazione di incostituzionalità del monopolio statale per le trasmissioni via etere a livello locale (1976)3.
2. Composizione e funzioni della Commissione di vigilanza RAI La legge 14 aprile 1975, n. 103 "Norme in materia di diffusione radiofonica e televisiva"4 istituisce la commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, composta da venti deputati e venti senatori nominati dai Presidenti delle Camere in base alle designazioni effettuate da tutti i gruppi parlamentari in modo da assicurarne la rappresentanza proporzionale. Dunque, dal punto di vista parlamentare, la Commissione è un organismo bicamerale con poteri di indirizzo. La prassi parlamentare si è orientata per affidare la presidenza delle commissioni bicamerali ad esponenti dell'opposizione ed anche la Commissione di vigilanza RAI è stata presieduta da esponenti dell'opposizione. Altro aspetto che, da un punto di vista giuridico, caratterizza le commissioni bicamerali, è da ricercare nel rapporto che si ha tra le leggi istitutive e l'autonomia parlamentare (regolamenti parlamentari e regolamenti interni). Il problema principale è costituito dal possibile sconfinamento, da parte delle leggi istitutive, dell'ambito di autonomia regolamentare: tali disposizioni, tuttavia, finiscono per essere disapplicate e quindi se, in via teorica, potrebbero costituire una "minaccia" all'autonomia regolamentare, dal punto di vista pratico costituiscono la via prescelta nella maggior parte dei casi. E' questo il caso della Commissione di Vigilanza RAI. Le funzioni previste dalla legge istitutiva nel caso specifico hanno chiaramente la finalità di ampliare, con funzioni aggiuntive, quelle ordinariamente previste dai regolamenti parlamentari. In particolare, la Commissione in esame di fatto "sostituisce" il Parlamento nell'espletamento dei suoi poteri. Per quanto attiene alla programmazione dei lavori l'organizzazione delle Commissioni Bicamerali è "compressa" tra la calendarizzazione di Assemblea e quella delle Commissioni di Camera e Senato, anche se il Regolamento del Senato, all'art. 53, comma 2, prevede la riserva di "tempi specifici e adeguati" per queste commissioni.
La Commissione RAI ha poteri di indirizzo che si espletano essenzialmente nelle funzioni di garanzia che l'attività della RAI si svolga nel rispetto dei principi di indipendenza, obiettività, apertura alle diverse tendenze sociali, culturali e politiche; fornisce indirizzi generali per la predisposizione e l'equilibrata distribuzione dei programmi, nonché criteri generali per la redazione dei piani annuali e pluriennali di spesa e di investimento della RAI, formula indirizzi generali relativi ai messaggi pubblicitari, ed indirizzi specifici al Ministero delle Comunicazioni in riferimento all'attuazione della convenzione Stato-RAI.
Gli strumenti di informazione a disposizione della Commissione, attraverso i quali essa viene a conoscenza della situazione della concessionaria del servizio pubblico, sono stati al centro di importanti dibattiti a causa della loro scarsità e limitatezza5. Recentemente, la Legge 3 maggio 2004 n. 112 "Norme di principio in materia di assetto del sistema radiotelevisivo e della RAI-Radiotelevisione italiana S.p.a., nonché delega al Governo per l'emanazione del testo unico della radiotelevisione" (legge Gasparri) ha previsto, in capo alla Commissione, un importante potere nell'ambito della nomina del Direttore Generale e del Presidente del Consiglio di Amministrazione RAI: tale nomina diviene efficace solo dopo il parere della Commissione, espresso a maggioranza di 2/3. La Commissione deve essere convocata entro dieci giorni dalla nomina del Presidente e la votazione avviene a scrutinio segreto. Si tratta di una previsione importante che mira a "legittimare" il Presidente RAI di una sorta di consenso parlamentare espresso a maggioranza qualificata. Per la legge Gasparri la Commissione deve rinnovare il CdA RAI ogni tre anni, nominando sette dei nove membri in rappresentanza della proporzione parlamentare.
Anche se la legislazione più recente ha attribuito alla Commissione nuove funzioni, tanto da privilegiare un profilo "tecnico" della sua attività che può riassumersi nell'attribuzione di funzioni di formulazione di indirizzi generali per l'attuazione dei principi cui si ispira il servizio pubblico radiotelevisivo e la vigilanza relativa alla loro attuazione, nella disciplina diretta delle "tribune" e quella dei programmi dell'accesso, nella formulazione del parere sullo Statuto della RAI e le successive modifiche, nelle competenze sui contenuti dei programmi di propaganda elettorale ed esame della Relazione bimestrale della RAI sull'attuazione del Piano Editoriale, non possiamo non evidenziare che difetti e lacune sono essenzialmente derivanti dalla volontà del potere politico di mantenere il controllo sulla televisione pubblica e da una regolazione del settore incapace di imporre vincoli normativi e di realizzare pienamente il pluralismo nelle due accezioni di pluralismo interno ed esterno.
Solo recentemente - e ancora marginalmente per il servizio pubblico - con l'istituzione dell'Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCom)6 si è inaugurata una nuova stagione di rapporti fra politica e televisione più incentrata sulla definizione delle regole per il funzionamento del sistema.
Venuto meno il quadro di riferimento del monopolio statale per cui era stata istituita (ricordiamo che la Commissione nasce nel 1975 con il preciso scopo di sottrarre all'esecutivo il controllo del servizio radiotelevisivo per affidarlo al Parlamento, ritenuto più idoneo a rappresentare le esigenze emergenti dalla società e non ad una precisa maggioranza governativa, in quanto organo rappresentativo nel quale siedono esponenti della maggioranza ma anche dell'opposizione), la Commissione ha mantenuto una posizione centrale per ciò che riguarda il procedimento di formazione degli organi della concessionaria del servizio pubblico, mentre è sfumata la sua funzione di indirizzo sulla programmazione radiotelevisiva che viene esercitata dal Consiglio di Amministrazione della Rai. Alla Commissione è rimessa una residuale funzione di iniziativa in merito alla tutela del pluralismo informativo e all'organizzazione della comunicazione politica ed elettorale nell'ambito delle trasmissioni Rai.
Fin dall'inizio, il dibattito sul tema del pluralismo anche con i vertici aziendali della Rai evidenzia la difficoltà di esprimere una visione chiara del concetto. Il pluralismo viene spesso considerato in ambito esclusivamente politico anche se, da più parti, si tenta di recuperarne una visione più ampia, intendendo tale principio come capacità di rappresentare la vivacità e le diversità presenti nella società civile.
3. Il ruolo effettivo della Commissione RAI oggi. Prospettive future. Da più parti negli ultimi anni si è diffusa l'idea politica ed istituzionale che la Commissione potrebbe essere soppressa, sia perché sembrerebbero venute meno le ragioni che a suo tempo consigliarono di trasferire il controllo sulla RAI dall'ambito governativo a quello parlamentare, sia perché l'evoluzione del sistema radiotelevisivo italiano, oltre a richiedere una specifica e puntuale competenza tecnica per effettuare la necessaria vigilanza, renderebbe priva di senso la ripartizione di tale vigilanza tra due organi, uno dei quali competente per l'emittenza privata, l'altro per quella pubblica. A tutela del pluralismo sembrerebbe più adeguato il ruolo dell'AGCom che ha competenza ormai per tutte le emittenti pubbliche e private.
D'altra parte, tuttavia, sembra doveroso affermare che la Commissione, per continuare ad avere un ruolo significativo, debba necessariamente dotarsi di una più penetrante competenza tecnica nella vigilanza, nel controllo, nel monitoraggio e nella gestione economico-politica del servizio pubblico.
La valorizzazione del ruolo del Parlamento per quanto riguarda le problematiche inerenti alla gestione del servizio radiotelevisivo, realizzatasi a partire dalla L. 103/1975 fino ad arrivare alla L. 112/2004 con l'attribuzione di nuove funzioni in capo alla Commissione, non rispondeva soltanto all'esigenza di ristabilire in concreto un determinato quadro di competenze, ma anche ad una lettura più profonda del testo costituzionale. La natura delle attività radiotelevisive non poteva essere considerata appannaggio del Governo e richiedeva di essere collocata nell'ambito dell'indirizzo politico-istituzionale con la conseguente attribuzione all'organo direttamente rappresentativo del corpo elettorale. Un concetto, questo, che la Corte Costituzionale ha affermato in maniera forte nella sentenza 225 del 1974: gli organi direttivi della società concessionaria non devono essere espressione prevalente dell'esecutivo, ma composti in modo da lasciare adeguato spazio ai rappresentanti delle assemblee elettive. L'ordinamento assegna alla Commissione rilevanti competenze collegate alla tutela dei valori costituzionali fondamentali come la libertà di manifestazione del pensiero, la libertà ed il pluralismo dell'informazione. La Corte, con sentenza n. 49/1998, ha riconosciuto agli atti di indirizzo delle Camere nei confronti del servizio pubblico radiotelevisivo il carattere di espressione di una attribuzione costituzionale in quando tesi ad assicurare la realizzazione del principio del pluralismo. Nell'ordinanza n. 61/2008 ha chiarito che "la Commissione è investita di attribuzioni che discendono dall'esigenza di garantire il principio, fondato sull'art. 21 Cost., del pluralismo dell'informazione, in base al quale la presenza di un organo parlamentare di indirizzo e di vigilanza serve ad evitare che il servizio pubblico radiotelevisivo venga gestito dal Governo in modo <<esclusivo e preponderante>>".
Alla Commissione sono state attribuite competenze che possiamo definire "singolari" nel panorama costituzionale italiano. Essa conserva la natura giuridica di organo parlamentare, sia per la sua collocazione all'interno del Parlamento in un disegno volto a rivalutare proprio il ruolo di quest'organo, sia per la sua composizione proporzionale (che non differisce da quella di altre commissioni) sia, infine, per la continuità con la Commissione istituita nel 1947. Ad essa sono state attribuite competenze di tipo normativo o semplicemente amministrativo: queste competenze portano a considerare la Commissione come un organo "atipico" che mira a svolgere un'azione significativa e non frammentaria a garanzia del pluralismo dell'informazione.
Tuttavia se queste erano le intenzioni del legislatore del 1975, si è potuto constatare, anche soltanto prendendo in esame quest'ultimo periodo di attività, che difficilmente la Commissione è riuscita ad esprimersi al livello di imparzialità richiesto dallo svolgimento di una funzione così importante, o meglio, al livello alto di chi dovrebbe tutelare la libertà di tutti ad esprimere il proprio pensiero con il mezzo radiotelevisivo del servizio pubblico.
Il più delle volte è dovuta venire a patti - e non poteva essere diversamente data la sua composizione - con le questioni di appartenenza tipiche della dialettica parlamentare, manifestando così la propria debolezza di fondo.
Dunque un lavoro inutile? Un lavoro che ha consentito di mantenere in primo piano le problematiche del pluralismo informativo nella radiotelevisione, in una stagione politica caratterizzata dalla scelta maggioritaria del sistema elettorale. Quando il sistema politico parlamentare si orienta in tal senso, il ruolo degli organi di garanzia deve farsi più attento. Ed in effetti così è stato per la Commissione di vigilanza Rai anche soltanto nel portare all'attenzione dell'opinione pubblica una problematica fondamentale per la vita stessa della democrazia. Si è indebolita, è vero, la funzione di indirizzo sulla programmazione del servizio pubblico ma sicuramente si è valorizzata nei fatti la funzione di garanzia.
Il ruolo dell'autorità amministrativa indipendente (AGCom) in un settore così importante come quello della manifestazione del pensiero non può essere esaustivo di ogni attribuzione; resta fondamentale il ruolo del Parlamento per due ordini di motivi. Uno, più generale, ci conduce al riferimento al nostro sistema costituzionale nel quale, nonostante la svolta maggioritaria alle elezioni, vige il principio della codeterminazione dell'indirizzo politico da parte del Parlamento e del Governo: il nostro sistema costituzionale non consente il conferimento di un "mandato permanente" al Governo, ma si ha un continuo riscontro in Parlamento delle linee di direzione politica, si ha un forte legame fiduciario e stenta ad affermarsi la logica di una maggioranza che governa e di un'opposizione che controlla. Questo aspetto è in accordo con uno dei presupposti essenziali della nostra Carta Costituzionale che mira a favorire il confronto parlamentare e ad ottenere una legittimazione del dissenso. Da qui, il consolidarsi negli anni di una serie di regole di confronto parlamentare tra cui emerge la funzione di indirizzo e di controllo che ha avuto, negli organismi bicamerali, l'esempio più significativo. Tale funzione, che può essere intesa come un'azione di "indirizzo-verifica-controllo" e che affianca un'azione di "indirizzo-direttiva", appare del tutto decisiva con riferimento al secondo ordine di motivi: vale a dire, l'innaturale estensione delle competenze dell'AGCom, assai prossima a trasformarsi, nella sostanza, in organo primario, non essendoci intermediazione legislativa tra il dettato costituzionale dell'art. 21 e le sue disposizioni regolamentari.
Per questo è ipotizzabile un organismo parlamentare che svolga funzioni di alto indirizzo e controllo (liberato dalla incombenza di contare i minuti di presenza dei politici in televisione) capace di coinvolgere l'opinione pubblica sui fenomeni di manipolazione dell'informazione più rilevanti e capace di porsi come punto di riferimento per l'attività dell'AGCom. Dunque, un organismo parlamentare che si occupi di monitorare, di seguire da vicino l'evoluzione dei mezzi di comunicazione di massa alla luce delle nuove tecnologie, sempre in rapido cambiamento, con lo scopo, se possibile, di anticipare e quindi sventare con appropriate norme le possibili compressioni ai diritti soggettivi delle persone, affinché tali mezzi siano sempre meno di massa e sempre più strumenti a disposizione dei singoli cittadini e delle loro aggregazioni sociali.
4. La soluzione parlamentare al caso "Villari". Alla luce della situazione di stallo creatasi in Commissione di Vigilanza RAI i capigruppo e vicecapigruppo vicari del Popolo delle Libertà alla Camera e al Senato hanno indirizzato una importante nota al direttore del Corriere della Sera nella quale si evidenzia il necessario concorso dell'opposizione per il funzionamento della Commissione di Vigilanza: le regole del pluralismo e della democrazia impongono, infatti, maggioranze più ampie della maggioranza di governo per procedere all'elezione del CdA Rai e del Presidente. In questa lettera si ha il riconoscimento della questione sollevata dal centrosinistra secondo cui il passaggio al gruppo Misto da parte del Sen. Villari altera il principio di proporzionalità nella rappresentanza in Commissione. D'altra parte, si afferma la volontà del centrodestra di non partecipare ai lavori della Commissione e l'auspicio alla ricerca di una soluzione che sia, prima di tutto, soluzione politica piuttosto che regolamentare.
Il 21 gennaio 2009, ciascuna nella propria sede, si sono riunite le Giunte per il Regolamento di Camera e Senato. I due Presidenti hanno evidenziato come la previsione legislativa relativa alla Commissione parlamentare di vigilanza determina un obbligo per il Parlamento alla sua costituzione in ogni legislatura dal momento che essa assolve alla attuazione in concreto di valori costituzionali fondanti il nostro ordinamento: il Parlamento, dunque, non può rinunciare ad esercitare i propri compiti di indirizzo e vigilanza. Dal momento che ben 37 membri su 40 hanno rassegnato le dimissioni, le Presidenze delle due Camere non possono far altro che prendere atto dell'impossibilità di funzionamento dell'organo, stante la ferma volontà espressa dai gruppi parlamentari di non partecipare ai lavori dell'organo.
Lo strumento della sfiducia al Presidente della Commissione, preso in considerazione dai due rami del Parlamento, non rappresenta la soluzione al problema: per sua natura la fiducia è collegata ai rapporti maggioranza/opposizione e la permanenza in carica del Presidente è sottratta alla volontà della maggioranza: dunque, i Presidenti di Commissione non sono sfiduciabili e ad una mozione di questo tipo non conseguirebbe alcun obbligo di dimissioni7.
Posto che i Regolamenti non contengono una regola scritta applicabile né esiste una prassi o un precedente che possa aiutare nella risoluzione del caso, le soluzioni parlamentari prospettabili sono quindi due: la prima consiste nel prendere atto della situazione e non assumere alcuna iniziativa, avallando, così, l'inoperatività della Commissione per tutta la legislatura; la seconda consente, invece, di ricercare una soluzione che sia coerente con i principi generali dell'ordinamento al fine di consentire il funzionamento di un organo ritenuto essenziale al rispetto di principi costituzionali fondanti come la libertà di manifestazione del pensiero. Si è quindi proceduto in via interpretativa: richiamando una nota del Presidente Pertini del 24 ottobre 1974 secondo la quale il fatto che una vicenda istituzionale non abbia precedenti e non vi sia una norma espressa "non preclude" alle Presidenze delle Camere la facoltà di "apprezzare le particolari ed eccezionali circostanze che vi hanno dato causa, ad un livello di straordinarietà da indurre ad una interpretazione estensiva" delle norme regolamentari vigenti, i Presidenti Fini e Schifani ravvisano nelle disposizioni che regolano l'impossibilità di funzionamento della Giunta delle elezioni alla Camera (art. 17 comma 4 R.C.) e della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari del Senato (art. 19 comma 3 R.S.) una valida analogia per la risoluzione del caso8. Tale interpretazione legittima i Presidenti delle Camere ad esercitare il potere di procedere al rinnovo integrale dell'organo da esercitare attraverso la revoca di tutti i suoi componenti, la nomina dei nuovi membri e la ricostituzione della Commissione stessa, al fine di consentire alla Commissione di svolgere quella funzione "di garanzia costituzionale fondata e riconosciuta" dal giudice costituzionale (ordinanza n. 61/2008).
Da un punto di vista costituzionale la soluzione elaborata nelle due Giunte per il Regolamento che conduce alla revoca dei membri della Commissione, compreso lo stesso Presidente, appare condivisibile: ricordiamo infatti come il Regolamento della Commissione di vigilanza prevedendo la nomina dei componenti sulla base della designazione dei gruppi e in modo da assicurare la rappresentanza proporzionale estende il principio degli artt. 72 e 82 Cost.: l'art. 67 Cost. finisce, quindi, per assumere un ruolo "recessivo" di fronte agli altri principi costituzionali. Anche la via interpretativa seguita dai due Presidenti a livello parlamentare appare fondata dal momento che dall'art. 64 Cost. e dalle disposizioni regolamentari discendono molti "poteri impliciti"9 dei Presidenti delle Camere che possono, come in questo caso, realizzarsi nell'interpretazione in via analogica di altri istituti parlamentari. Peraltro, il caso sarà difficilmente sottoponibile al giudizio della Corte costituzionale10 in quanto la nuova Commissione non avrà interesse a presentare un ricorso per conflitto di attribuzione mentre permane il dubbio sulla legittimazione del singolo parlamentare a proporre un ricorso in veste di "potere dello Stato".
5. Conclusioni. Come abbiamo cercato di dire in queste pagine la Commissione di vigilanza oggi non è in grado di svolgere una funzione di indirizzo e, per far questo, sarebbe necessaria una riforma in grado di conferire legittimazione all'organismo parlamentare; d'altra parte, in quanto organo di garanzia, una Commissione delegittimata tanto dall'opposizione quanto dalla maggioranza non è in grado di fornire alcuna garanzia al sistema radiotelevisivo.
Il problema che si è determinato e che è stato risolto in via interpretativa dai Presidenti di Camera e Senato è, come viene chiaramente messo in luce dalle stesse forze politiche, legato all'assetto dei rapporti maggioranza/opposizione, che riguarda il ruolo che maggioranza e opposizione hanno alla luce delle regole parlamentari e dei rapporti di forza che si determinano a livello politico-istituzionale. Non a caso le problematiche peculiari che riguardano questo tipo di rapporti si riflettono nella composizione di un organismo bicamerale che - svuotato dei suoi poteri originari - mira a ritagliarsi spazi nella funzione di garanzia che, in questo modo, rischia di diventare una scatola vuota alla prova dei fatti. Se alla Commissione bicamerale l'opposizione fa mancare il proprio apporto, non partecipando alle sedute, sembra venir meno il senso della scelta di affidare ad un organismo parlamentare la funzione di indirizzo e controllo sul sistema radiotelevisivo, che, a questo punto, potrebbe ben trovare spazio presso organismi governativi.
A fronte di un ridimensionamento del ruolo del partito politico, sono emersi sulla scena istituzionale nuovi soggetti - i media - che, insieme alle coalizioni prima e ai grandi partiti poi, hanno acquisito importanza fondamentale sostituendosi ai partiti politici tradizionali nella scelta dei temi da trattare (c.d. agenda setting), nell'assunzione di decisioni politiche e sul terreno di scontro e confronto politico di fronte all'opinione pubblica11, che si sposta dal Parlamento alle televisioni. Indubbiamente, il Parlamento è un "luogo" di particolare interesse per i mutamenti che avvengono nel sistema elettorale, sulla scena mediatica e nel sistema politico globalmente inteso: "è l'organo che riesce meglio ad adeguarsi alle modifiche del sistema di governo per la relazione di influenza reciproca che si pone fra l'evoluzione dei regolamenti parlamentari e lo sviluppo della forma di governo"12, ma è - contestualmente - anche "l'organo che meno è riuscito ad adeguarsi alle regole di coalizione, rimanendo ancorato al tradizionale confronto tra partiti"13. Se le riforme regolamentari del 1997 hanno indubbiamente mirato a conseguire maggiore efficienza nella decisione parlamentare e a garantire al Governo strumenti più incisivi per consentire alla propria maggioranza parlamentare di decidere in Parlamento, ciò che è mancato a seguito della riforma del sistema elettorale, del sistema politico-istituzionale e del sistema parlamentare, è piuttosto una forma di garanzia che assicurasse a sufficienza - da un lato - il continuum Governo-maggioranza parlamentare e - dall'altro - il problema della costruzione di un vero e proprio "statuto dell'opposizione", che necessita di trovar soluzione primariamente nella riforma delle regole parlamentari.
I problematici rapporti determinatisi nella XVI Legislatura tra maggioranza ed opposizione hanno indubbiamente raggiunto un apice nella scelta del Presidente della Commissione di vigilanza RAI. E ciò che aggrava ulteriormente la situazione è il fatto che quando maggioranza ed opposizione sembrano finalmente accordarsi sul nome di Zavoli, le regole parlamentari tutelano chi legittimamente è stato votato in qualità di Presidente (Villari). La scelta dell'opposizione diviene allora quella di far venir meno il numero legale, ostacolando così i lavori della Commissione e ritardando la nuova composizione del CdA RAI, che opera, al momento, in regime di prorogatio. Così facendo, la Commissione finisce per acquisire un ruolo che rischia di bloccare il funzionamento del sistema. E quando la maggioranza di turno acquisisce coscienza del fatto, propone una ricerca di soluzione che, non a caso, è politica.
Al di là della soluzione adottata che, come già detto, riteniamo giuridicamente apprezzabile e condivisibile sia dal punto di vista costituzionale che parlamentare, da un punto di vista politico-istituzionale non fa altro che indebolire il ruolo di mediazione e di ricerca di accordo delle forze politiche all'interno del Parlamento. Da questo punto di vista, appariva preferibile, dunque, una soluzione di "compromesso" nella sede parlamentare, volta ad assicurare il pieno svolgimento alla Commissione del ruolo di garanzia nei confronti del sistema radiotelevisivo.
Certamente, di fronte ad un ostruzionismo prolungato da parte dell'opposizione, ciò che sembra perdere ulteriormente peso è proprio il ruolo della Commissione stessa, che diviene non solo incapace di garantire il rispetto delle regole che governano il sistema, ma incapace di consentire al sistema stesso di funzionare. E questo stato di cose che determina, sostanzialmente, una situazione di stallo, non porterebbe ad altro che ad un mutamento delle regole volte a sottrarre ogni potere ad un organismo che si è rivelato incapace di svolgere il suo ruolo per affidarle ad un soggetto diverso, in grado di garantire il rispetto delle regole del sistema, maggiormente indipendente rispetto al potere politico.
1 Il Regolamento interno della Commissione prevede che la nomina dei componenti da parte dei Presidenti delle Camere avviene "sulla base delle designazioni effettuate da tutti i gruppi parlamentari e in maniera da assicurare la rappresentanza proporzionale" (art. 2, comma 1).
2 Ricordiamo come le dimissioni rassegnate dai rappresentanti di un gruppo siano efficaci solo dopo l'indicazione, da parte dei rispettivi gruppi di appartenenza, di nuovi rappresentanti al fine di non impedire il funzionamento dell'organo parlamentare. Le dimissioni del senatore e deputato IdV non sono state ritenute, nonostante le dichiarazioni dei gruppi di non voler procedere alla sostituzione, efficaci. Diverso atteggiamento le Presidenze dei due rami del Parlamento lo hanno tenuto in occasione delle contestuali dimissioni da parte degli altri 35 componenti. Sul punto v. infra.
3 La sentenza n. 202 del 28 luglio 1976 della Corte costituzionale consente la libera diffusione di trasmissioni via etere in ambito locale, argomentando che una limitazione in tal senso comporterebbe una violazione del principio di uguaglianza. Pone, pertanto, le premesse per un sistema misto pubblico-privato.
4 La legge di riforma del 1975, approvata a seguito della sentenza n. 225 del 1974 della Corte costituzionale con la quale si era, per la prima volta, messo in discussione il monopolio pubblico, assicura, attraverso l'istituzione della Commissione bicamerale per l'indirizzo e la vigilanza, il rispetto dei principi di indipendenza, obiettività, apertura alle diverse tendenze politiche, sociali e culturali, garantendo il controllo dell'etere, ma nel rispetto delle condizioni indicate dalla Corte. In particolare, l'istituzione della Commissione pone le premesse per la riforma del regime legale di monopolio, garantendo una richiesta di informazione più libera e pluralista. Si trasferisce alla Commissione parlamentare per l'indirizzo e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi (statali) la formulazione degli indirizzi, il controllo e la nomina della maggior parte del Consiglio di Amministrazione della Rai, la cui gestione effettiva viene in tal modo divisa fra i partiti, in applicazione del metodo consensuale comprendendo, quindi, il maggior partito di opposizione. Crescono e si sviluppano le Tv private e con esse la pubblicità capace di garantire risorse in grado di assicurare l'equilibrio di bilancio. Alla stessa logica deve adeguarsi la RAI TV. Si stabilisce il numero degli spettatori che guardano un certo programma ed in base ai dati raccolti si fissano il costo e la quantità di pubblicità da trasmettere (più validi sono i risultati dello spettacolo, più alti sono i costi dello spazio pubblicitario all'interno dello spettacolo stesso). Si sviluppa una forte logica di mercato, che apre al mondo imprenditoriale italiano enormi potenzialità di espansione. Si veda La via accidentata per un sistema televisivo pluralista, in Regione Emilia-Romagna, n. 1/1985, pp. 5-21.
5 La legge n. 103 del 1975, infatti, stabilisce al comma 6 dell'articolo 4 che la Commissione parlamentare di vigilanza "approva i piani di massima della programmazione annuale e pluriennale e vigila sulla loro attuazione; riceve dal Consiglio di amministrazione della società concessionaria le relazioni sui programmi trasmessi e ne accerta la rispondenza agli indirizzi generali formulati". Il comma 13 dello stesso articolo aggiunge: "per l'adempimento dei suoi compiti, la Commissione può invitare il presidente, gli amministratori, il direttore generale e i dirigenti della società concessionaria e, nel rispetto dei regolamenti parlamentari, quanti altri ritenga utile; può, altresì, chiedere alla concessionaria l'effettuazione di indagini e studi e la comunicazione di documenti". Riguardo ai poteri di vigilanza e controllo, la Commissione può verificare il rispetto da parte della RAI della convenzione Stato-RAI e del contratto di servizio sottoscritto dalla RAI. Lo strumento di controllo più importante, nelle mani della Commissione, è il "piano editoriale". Nuovi poteri sono assegnati alla Bicamerale dalla Legge 28/2000 (Par Condicio) al fine di regolare la parità di condizioni e di accesso delle forze politiche ai programmi della RAI TV durante la campagna elettorale. Inoltre la Commissione ha numerose competenze di natura consultiva, fra le quali spiccano quella relativa all'individuazione della società concessionaria (attualmente la RAI) e quella sul contenuto della convenzione Stato-RAI e sul contratto di servizio. La Commissione ha poteri di informazione ed ispettivi, come la convocazione per audizione del Presidente, degli amministratori, del direttore generale e dei dirigenti della RAI.
6 Sull'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni si rinvia a C. De Cesare, La comunicazione nel sistema politico-istituzionali. Appunti delle lezioni, Tassinari Editore, Firenze, 2006.
7Così S. Ceccanti, Osservazioni sul caso Villari in http://www.astrid-online.it/--Riforma-/Note-e-con/Ceccanti_Osservazioni-sul-caso-Villari_19_01_09.pdf) del 19.01.2009.
8 La Presidenza di Palazzo Madama ha suggerito di procedere come nei due precedenti di Tomaso Staiti di Cuddia nel 1991 del Movimento sociale e di Diego Masi di Rinnovamento italiano nel 1997. Entrambi membri di commissione, uno di Vigilanza Rai, furono revocati perché cambiarono gruppo di appartenenza. Proprio come Villari che, espulso dal Pd a dicembre, e' stato iscritto al gruppo misto.
9 Così S. Ceccanti, Osservazioni sul caso Villari , cit.
10 Si veda, al riguardo, N. Zanon, Ricorso alla Corte costituzionale possibile ma di riuscita difficile, pubblicato su Libero del 22.01.2009, (http://www.astrid-online.it/--Riforma-/Rassegna-s/Zanon_Libero_22_1_09.pdf).
11 C. De Cesare in La comunicazione nel sistema politico-istituzionali, cit., p. 96, parla di "mediatizzazione della politica" ovvero di una politica che si sviluppa e si svolge nei media e di "politicizzazione dei media" ovvero dei media che divengono soggetti politici, delineando il ruolo preminente della comunicazione politica, per indicare il fenomeno in atto di reciproco condizionamento esistente tra Media & Politics. L'intreccio tra media e sistema politico ha prodotto i fenomeni della spettacolarizzazione e della personalizzazione della politica che rappresentano sia la conseguenza dell'evoluzione di questo legame (il punto di riferimento della battaglia politica è diventato il leader dello schieramento di coalizione) sia il risultato dell'avvento dei media sulla scena politica. Si tratta di due processi paralleli che si integrano a vicenda. La politica a contatto con i media "impara" ad usare il loro linguaggio divenendo, di conseguenza, spettacolare: la trasmissione politica si trasforma in uno show che attira attraverso lo stesso meccanismo utilizzato dagli spettacoli televisivi. Si verifica, soprattutto in televisione, la spettacolarizzazione della comunicazione politica. Assistiamo ad un fenomeno di professionalizzazione estrema, di spettacolarizzazione della trasmissione politica. E' legittimo, quindi, parlare di mediatizzazione della politica, dal momento che il sistema politico è ormai entrato nei media, divenuti lo strumento principale.
12 Così C. De Cesare, La coalizione nella nuova forma di governo italiana in Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Quaderni del Seminario di studi e ricerche parlamentari "S. Tosi" 2002, Giuffré, Milano, 2003, p. 101.
13 Ibidem. |
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