Teutas - Diritto & Tecnologia

Oggetto del presente contributo è un preliminare approccio alla tematica dell'e-government. Tematica che già sotto il profilo strettamente terminologico impone una qualche precisazione. Con il termine e-government è infatti individuato, in via generale, quel necessario processo di evoluzione tecnologica al quale sono sottoposte le amministrazioni pubbliche. Infatti, il termine, di evidente origine anglosassone, "e-government" si compone di due parti: il termine "government", che può essere tradotto sia come "governo", sia come "amministrazione"; e il suffisso "e", da intendersi come abbreviazione di "electronic", il quale è spesso funzionale all'individuazione di attività svolte tramite Internet. La traduzione più adottata è quindi quella di "amministrazione elettronica", intendendo con ciò, soprattutto, un processo (ma anche il risultato del processo stesso) volto a far transitare la pubblica amministrazione "tradizionale" nel contesto della tecnologia delle telecomunicazioni.

Un processo quindi che riguarda l'innovazione nelle tecnologie utilizzate dagli apparati pubblici e che, alla luce dei noti e tradizionali principi di efficacia ed economicità dell'azione amministrativa, non può non essere definito come necessario. Tali canoni di buona e corretta amministrazione impongono infatti che l'amministrazione agisca, anche, ricercando la massimizzazione delle risorse disponibili.

Certo è che sarebbe quantomeno miope ipotizzare che l'innovazione tecnologica, e quindi, l'introduzione delle ICT nella vita quotidiana delle strutture degli enti pubblici, si traduca di per sé e da subito in un risparmio in termini di costi per l'erario. E neppure, peraltro, sarebbe lungimirante pensare di ridurre i termini della questione al mero dato economico.

Infatti, se indubbiamente l'utilizzo capillare della tecnologia informatica potrà condurre a risparmi economici, ciò dovrà passare per un sicuro esborso, in termini di "investimento iniziale", che ogni soggetto pubblico dotato di autonomia finanziaria non potrà esimersi dall'affrontare. E ovviamente, i fattori di costo non saranno limitati all'acquisto di una strumentazione adeguata, ma dovranno altresì comprendere i costi relativi alla formazione del personale. Costi, questi ultimi, non solo diretti, ma anche derivanti dalla necessità di impiegare parte delle ore lavorative del personale in attività do formazione.

Ma come già si è accennato, ridurre la questione dell'e-government alla tematica del risparmio economico sarebbe fuorviante. La reale cifra dell'innovazione applicata alla pubblica amministrazione, e più in particolare l'applicazione di questo tipo di innovazione - che è fondata su una più agile possibilità di circolazione di informazioni - è quella di avvicinare l'amministrato all'amministratore. Un avvicinamento reso, ancora oggi, difficoltoso dalla scarsa alfabetizzazione degli utenti e dalla non avvenuta transizione a un modello di "amministrazione elettronica", ma al contempo, un avvicinamento che pare sostenibile e di prossima verificazione.

I punti caratterizzanti di tale percorso sono noti, e spaziano lungo l'intero spettro delle attività che le amministrazioni pubbliche pongono in essere. Ma proprio poiché l'oggetto, o il possibile oggetto, dell'innovazione nella pubblica amministrazione ha confini potenzialmente estesi quanto l'attività amministrativa stessa, è difficile circoscrivere e isolare un nucleo caratterizzante la nozione di e-government. In altri termini, al di là dell'ovvia similitudine derivante dalle applicazioni tecnologiche, i vari aspetti in cui si declina la nozione di e-government rimangono l'uno lontano dagli altri, almeno sotto il profilo di una eventuale sussunzione in una categoria astratta. E così, come l'innovazione, di per sé, è cosa trasversale a tutti i settori in cui opera l'amministrazione pubblica, pure la nozione di e-government è trasversale e investe ogni istituto dell'ambito (anche) pubblicistico.

In questo senso, la tematica dell'accesso agli atti, i procedimenti di selezione di un contraente privato per la stipula di un contratto di appalto pubblico, ma anche l'erogazione di servizi pubblici, i "nuovi diritti" dei cittadini in termini di utilizzo delle tecnologie che il CAD riconosce loro, l'archiviazione dei documenti amministrativi, la trasmissione di informazioni in via telematica e le connesse questioni in termini di certezza sulla provenienza e integrità del documento (rectius, dell'atto che si estrinseca e diviene percettibile attraverso il documento) sono tutti aspetti fra loro sicuramente eterogenei sotto il profilo della disciplina sostanziale sottesa, ma accomunabili, e accomunati, dalle problematiche e dalle prospettive che l'innovazione nella pubblica amministrazione muove.

Vi sono allora numerosi "piani di lettura" dell'e-government, non ultimo quello dell'analisi degli aspetti di maggior incidenza sul concetto di atto amministrativo e sul modo di operare della pubblica amministrazione. Se vi può essere un primo – e ormai consolidato – stadio dell'informatizzazione dell'amministrazione, che coincide, in definitiva, con la sostituzione delle macchine da scrivere con i pc, vi sono poi ulteriori e non ancora approfonditamente scandagliati aspetti della vicenda. Il riferimento, in particolare, è alla possibilità dell'informatizzazione dell'attività stessa dell'amministrazione, tramite l'utilizzo di software che automaticamente producono atti amministrativi, e alla possibilità che l'atto (in questo caso amministrativo) sia contenuto su un supporto esclusivamente informatico.

Gli aspetti appena evidenziati, che già sono pienamente integrati nella prassi operativa delle amministrazioni, e che trovano (particolarmente in tema di documento informatico) una disciplina di diritto positivo, impongono attente riflessioni a livello di teoria generale. Riflessioni che tendano ad armonizzare il portato dell'esperienza giuridica pregressa - e quindi l'intero bagaglio di concetti e istituti sviluppati da giurisprudenza e dottrina - con fattispecie nuove, rese possibili dal progresso tecnologico. E anzi, fattispecie non solo possibili, ma che devono essere rese sempre più diffuse dal legislatore e dagli organi deputati all'esercizio della funzione amministrativa. E ciò in quanto una maggior diffusione degli strumento dell'e-government coincide – almeno in astratto, ma il tentativo dovrà essere questo – con una amministrazione più rapida, più efficiente e soprattutto più vicina agli amministrati.

Il punto centrale sembra dunque quello di uno sforzo collettivo verso un miglioramento complessivo del sistema. Uno sforzo che coinvolge il piano delle scelte politiche, laddove occorre predisporre un tessuto normativo che spinga all'implementazione dell'innovazione nella pubblica amministrazione e che quindi imponga di farsi carico dei dovuti investimenti strutturali; ma che coinvolge anche gli operatori delle singole amministrazioni, chiamati a un indispensabile percorso di aggiornamento in termini di conoscenze e competenze; e pure gli studiosi del diritto, i quali non possono esimersi dal tentativo di rincorrere i nuovi fatti per ordinarli all'interno di un impianto teorico solido, fornendo l'indispensabile trama di concetti giuridici che serve, qui come altrove, a ricondurre la fattispecie concreta nell'ambito dei principi propri dell'ordinamento.

In definitiva, l'e-government – in tutte le sue sfaccettature, ma soprattutto laddove snellezza operativa e trasparenza si combinano fra loro, come nella tematica dell'e-procurement, - consiste in un ulteriore banco di prova per l'ordinamento giuridico nel suo complesso, il quale dovrà sapersi innovare, pure lui come l'amministrazione, al fine di concretizzare in termini adeguati quella che è la più importante "promessa" dell'innovazione tecnologica applicata all'amministrazione pubblica: ossia un più alto livello di efficacia dell'azione amministrativa e, quindi, una maggior grado di soddisfazione degli interessi (legittimi?) del cittadino.

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