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La sempre maggiore necessità delle strutture di polizia municipale di recuperare risorse umane importanti per compiti più peculiari, ha incrementato il ricorso all'esternalizzazione di alcune attività, con particolare riferimento a quelle non strategiche, fra le quali le fasi di gestione amministrativa del procedimento sanzionatorio del codice della strada; lo stesso indirizzo è stato seguito dallo Stato che ha esternalizzato la procedura messa in atto dalla Polizia stradale (specialità della Polizia di Stato).

Quando un organo di polizia stradale utilizza l'esternalizzazione nell'ambito del procedimento sanzionatorio, incarica un soggetto esterno alla pubblica amministrazione dell'effettuazione di alcune attività non specifiche, attività che in genere sono la stampa, la postalizzazione, ed il recupero dei dati di notificazione dei verbali del codice della strada.

In pratica dopo aver immesso i dati all'interno del software di gestione del procedimento sanzionatorio si invia un flusso dati ad una azienda esterna, legata all'ente da un contratto di outsourcing; l'azienda stampa i verbali, li recapita all'ufficio postale per l'invio, ed infine recupera i dati della avvenuta notificazione per poterli reimmettere all'interno del software di gestione.

In alcuni casi l'esternalizzazione è limitata alla sola stampa dei verbali; in altri l'esternalizzazione si espande fino a comprendere quasi tutte le fasi del procedimento sanzionatorio, ad eccezione chiaramente dell'attività di accertamento, e dunque anche l'iniziale immissione dei dati, oppure la gestione dei pagamenti, o anche la gestione del contenzioso.

In generale l'outsourcing nella pubblica amministrazione si può definire come "… il trasferimento, che avviene in base a contratti, della produzione di servizi e attività strumentali di pubbliche amministrazioni ad imprese private, pur continuando le stesse pubbliche amministrazioni a finanziare l'attività e ad assumersi la responsabilità del soddisfacimento del bisogno pubblico …".[1]

Senza dubbio l'outsourcing è uno strumento di management che consente ad una azienda, pubblica o privata che sia, di concentrarsi maggiormente sulle proprie attività strategiche, andando ad acquistare sul mercato alcuni servizi che precedentemente era costretta a realizzare al proprio interno.

La polizia municipale lavora essenzialmente sugli illeciti amministrativi e, per lo più, su quelli del codice della strada; è evidente come l'outsourcing costituisca una risposta moderna ed efficiente al sempre maggior carico di lavoro amministrativo che viene riversato su quest'organo di polizia, uno strumento di management che consente di focalizzarsi sulle attività specifiche.

Questa moderna scelta gestionale fa però insorgere una serie di problematiche, la maggioranza delle quali sono dovute alla mancanza della specifica previsione, nella normativa nazionale, della possibilità di procedere alla esternalizzazione di alcune delle attività amministrative a servizio degli organi di polizia.

E' accaduto quindi che il massiccio utilizzo dell'esternalizzazione, con la consegna dei plichi (raccomandata atti giudiziari) all'ufficio postale da parte di una azienda privata, anziché direttamente da parte di personale dell'ente cui appartiene l'organo di polizia, ha ingenerato una gran mole di ricorsi al giudice di pace, sollevando il problema della non corretta notificazione, ricorsi molti dei quali accolti.

Si cercherà quindi qui di illustrare come una soluzione a questo problema possa essere fornita dall'utilizzazione di caselle di posta elettronica certificata, nonché della firma digitale.

Le eccezioni sollevate in sede di ricorso al giudice di pace e focalizzate a contestare l'utilizzazione dell'esternalizzazione nel procedimento sanzionatorio del codice della strada, con particolare riferimento alla fase della notificazione tendono a richiedere l'annullamento del verbale, cercando di dimostrare che grazie all'esternalizzazione di alcune parti del procedimento sanzionatorio di fatto si è impedita la formale conoscenza giuridica dell'atto-verbale al soggetto cui lo stesso è diretto.

Per comprendere meglio questo aspetto è necessario ricordare quali sono le attività del procedimento sanzionatorio del codice della strada suscettibili di essere esternalizzate; la maggioranza delle aziende che concludono un contratto di outsourcing per questa tematica, si fanno carico di una o più delle seguenti attività relative al procedimento sanzionatorio:

- immissione dei dati all'interno della procedura informatica;

- stampa del verbale;

- trasmissione dei verbali stampati all'ufficio postale per la notificazione;

- recupero dei dati di notificazione;

- gestione dei pagamenti;

- recupero dei dati di pagamento.

Le attività sopra richiamate non sono vere e proprie parti del procedimento sanzionatorio, bensì attività tecniche[2] serventi il procedimento sanzionatorio; infatti le vere fasi del procedimento sanzionatorio sono quelle previste dal codice della strada, D. Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e successive modificazioni ed integrazioni, e dunque:

- accertamento delle violazioni (attività definita per dottrina e giurisprudenza e richiamata dall'art. 194 D. lgs. 30 aprile 1992, n. 285, che a sua volta richiama l'art. 13 della l. 24 novembre 1981, n. 689);

- (eventuale) contestazione immediata (art. 200 D. lgs. 30 aprile 1992, n. 285);

- verbalizzazione (art. 200 D. lgs. 30 aprile 1992, n. 285);

- notificazione del verbale (art. 201 D. lgs. 30 aprile 1992, n. 285);

- pagamento (art. 202 D. lgs. 30 aprile 1992, n. 285);

- altre attività successive all'eventuale mancato pagamento.

Le varie fasi del procedimento sono attuate dall'organo di polizia stradale che può servirsi anche di aziende private per effettuare attività serventi che non comportino l'esercizio della potestà pubblica, nell'ottica del D.P.E.F. 2002/2006, che prevede esplicitamente la possibilità di ricorrere all'esternalizzazione al fine "di ridurre il carico di compiti e funzioni che gravano sull'amministrazione e di eliminare, contemplando anche l'affidamento a soggetti terzi di attività o processi per quei servizi che comportano inefficienze di gestione da parte della p.a.".

Peraltro si deve rilevare come il procedimento sanzionatorio amministrativo goda di una certa specialità rispetto ai normali procedimenti amministrativi, e che per alcune sue caratteristiche peculiari si debba procedere pertanto ad una comparazione dei principi derivati dalla l. 689/1981 con quelli contenuti nella legge 241/1990.

Con riferimento alle attività esternalizzate del procedimento sanzionatorio (vedere figura 1), i problemi più sollevati in sede di ricorso al giudice di pace e concernenti in particolare la notificazione, sono stati i seguenti:

1. che la polizia municipale non possa in alcun modo effettuare le notificazioni utilizzando un ufficio postale posto fuori dal territorio di competenza della stessa;

2. che non sia lecito utilizzare un terzo soggetto che recapiti presso l'ufficio postale i verbali da notificare (i comandi che utilizzano procedure esternalizzate inviano infatti un flusso dati ad un fornitore esterno che stampa i verbali e quindi li recapita all'ufficio postale);

3. che la dizione riportata nel verbale, e che normalmente recita "relazione di notifica a mezzo posta - si attesta che il presente verbale è stato spedito in data xx/xx/xxx mediante lettera raccomandata a.r. dall'ufficio postale di xxxxxxxxxxxx, notificato alla data e con le modalità risultanti dall'allegata notifica" a firma del responsabile dell'ufficio, appartenente alla polizia municipale, non sia assolutamente corretta e possa costituire addirittura un vero e proprio falso ideologico, non potendo la polizia municipale attestare effettivamente l'avvenuta spedizione da un ufficio postale che si trova fuori dal proprio territorio e dal momento che la spedizione non è curata direttamente dall'organo di polizia;

In particolare.

Uno dei problemi sollevati in sede di ricorso dinanzi al giudice di pace è la illegittima utilizzazione di un ufficio postale posto fuori del territorio comunale; nel caso di procedura esternalizzata (almeno per la stampa e la postalizzazione) chi ricorrre eccepisce che non sia possibile, per l'organo di polizia stradale (nel caso specifico la polizia municipale), utilizzare un ufficio postale che non si trovi sul territorio comunale dell'organo notificante.

Altri ricorrenti, in modo più generico, eccepiscono invece che non sia possibile utilizzare un ufficio postale fuori di una generica "competenza" dell'organo di polizia stradale.

Questa eccezione non ha alcuna giustificazione normativa né giuridica, infatti:

a) appare chiaro che, anche nel caso di procedura non esternalizzata, quando cioè la polizia municipale stampa "in proprio", questa possa trovarsi in condizione di dover utilizzare necessariamente un ufficio postale che si trova al di fuori del Comune di competenza. Si pensi infatti al caso in cui l'ufficio postale non esista proprio all'interno del territorio del Comune cui appartiene la polizia municipale, oppure al caso in cui l'ufficio postale è, in determinati orari, chiuso e dunque la polizia municipale (ed il Comune tutto) deve utilizzare un altro ufficio postale che ha sede in un Comune contermine. Ancora si pensi al caso in cui viene utilizzato, per ragioni di convenienza organizzativa e magari per accordo con Poste Italiane S.p.a., un altro ufficio postale situato in un diverso territorio comunale[3];

a)

b) tutto quanto sopra premesso, e dunque che l'utilizzo di ufficio postale non situato nel territorio comunale è una prassi costante, ripetuta ed accettata in tutta Italia, non sempre connessa con le procedure esternalizzate, va rilevato come da un punto di vista normativo il D. Lgs. 285/1992 non imponga l'uso, per le notificazioni a mezzo posta, dell'ufficio postale "locale". Infatti l'art. 201 del codice della strada, comma 3, testualmente recita: "

"…. 3. Alla notificazione si provvede a mezzo degli organi indicati nell'art. 12, dei messi comunali o di un funzionario dell'amministrazione che ha accertato la violazione, con le modalità previste dal codice di procedura civile, ovvero a mezzo della posta, secondo le norme sulle notificazioni a mezzo del servizio postale….." .

E dunque senza alcun richiamo al fatto che l'ufficio postale debba necessariamente essere quello posto nello stesso territorio del Comune cui appartiene la polizia municipale; inoltre non vi è alcuna preclusione ad utilizzare un ufficio postale che si trovi anche molto distante rispetto al territorio di competenza dell'organo di polizia stradale.

a)

b)

c) ricollegandosi alla normativa generale sulle notificazioni a mezzo posta, dobbiamo osservare che nell'art. 149 c.p.c., non è possibile rinvenire alcuna norma che specifichi l'obbligatorietà di uso di un determinato ufficio postale; testualmente infatti l'art. 149 c.p.c. prevede:

"…149. Notificazione a mezzo del servizio postale.

Se non ne è fatto espresso divieto dalla legge, la notificazione può eseguirsi anche a mezzo del servizio postale.

In tal caso l'ufficiale giudiziario scrive la relazione di notificazione sull'originale e sulla copia dell'atto, facendovi menzione dell'ufficio postale per mezzo del quale spedisce la copia al destinatario in piego raccomandato con avviso di ricevimento. Quest'ultimo è allegato all'originale.

La notifica si perfeziona, per il soggetto notificante, al momento della consegna del plico all'ufficiale giudiziario e, per il destinatario, dal momento in cui lo stesso ha la legale conoscenza dell'atto."

Ricordando che per prassi costante la figura dell'ufficiale giudiziario prevista dal codice di procedura civile è la figura del messo comunale nel caso di notificazioni amministrative, è chiarissimo che la norma generale sulle notificazioni a mezzo posta contenuta nel codice di procedura civile non prevede alcun ufficio postale "particolare"; d'altra parte non si può certo sostenere che il messo debba necessariamente recarsi all'ufficio postale posto nel Comune semplicemente perché è un dipendente del Comune, ente legato ad un determinato territorio.

Infatti quella che il messo effettua all'ufficio postale è una mera consegna degli atti da notificarsi e non essa stessa una notificazione, notificazione che verrà invece poi effettuata dal servizio postale con le modalità previste dalla specifica normativa.

a)

b)

c)

d) Nella normativa specifica relativa alla notificazione a mezzo posta, costituita dalla legge 20 novembre 1982, n. 890, più volte modificata, anche a seguito di importanti sentenze (quale quella che ha imposto la "doppia" raccomandata in caso di mancato recapito per temporanea assenza del destinatario) ed in ultimo della normativa sulla privacy, non vi è alcuna traccia di specificazione della competenza di un particolare ufficio postale.

E' evidente, all'art.3, che tale normativa prevede la possibilità di utilizzare un qualsiasi ufficio postale, visto che parla di dover specificare, a cura dell'ufficiale giudiziario (per le notificazioni amministrative il messo comunale), l'ufficio postale per mezzo del quale si spedisce il plico, per cui appare chiaro che non vi è un ufficio postale predeterminato visto che l'ufficiale giudiziario o messo comunale deve compiere una scelta dell'ufficio postale che utilizza.

Testualmente:

"… 3. L'ufficiale giudiziario scrive la relazione di notificazione sull'originale e sulla copia dell'atto, facendo menzione dell'ufficio postale per mezzo del quale spedisce la copia al destinatario in piego raccomandato con avviso di ricevimento.

Presenta all'ufficio postale la copia dell'atto da notificare in busta chiusa, apponendo su quest'ultima le indicazioni del nome, cognome, residenza o dimora o domicilio del destinatario, con l'aggiunta di ogni particolarità idonea ad agevolarne la ricerca; vi appone, altresì, il numero del registro cronologico, la propria sottoscrizione ed il sigillo dell'ufficio. Nei casi in cui l'ufficiale giudiziario si avvalga per la notificazione di sistemi telematici, la sottoscrizione è sostituita dall'indicazione a stampa sul documento prodotto dal sistema informatizzato del nominativo dell'ufficiale giudiziario stesso.

Presenta contemporaneamente l'avviso di ricevimento compilato con le indicazioni richieste dal modello predisposto dall'Amministrazione postale, con l'aggiunta del numero del registro cronologico.

Per le notificazioni di atti in materia civile e amministrativa effettuate prima dell'iscrizione a ruolo della causa, o del deposito del ricorso, l'avviso di ricevimento deve indicare come mittente la parte istante o il suo procuratore quando sia stato già nominato; per le notificazioni in materia penale e per quelle in materia civile e amministrativa, effettuate in corso di procedimento, l'avviso deve indicare come mittente l'ufficio giudiziario e, quando esiste, la sezione dello stesso ufficio e il numero del procedimento cui la notifica si riferisce. Nei casi in cui il cancelliere deve prendere nota sull'originale del provvedimento dell'avvenuta notificazione di un atto di impugnazione o di opposizione, la ricevuta di ritorno deve indicare come mittente l'ufficiale giudiziario tenuto a dare avviso dell'impugnazione o dell'opposizione.

L'ufficiale giudiziario corrisponde le tasse postali dovute, compresa quella per l'avviso di ricevimento e della raccomandazione di essa, all'ufficio postale di partenza…"

Per i motivi sopra esposti appare dunque evidentemente lecita, sotto ogni aspetto, la facoltà, per l'organo notificante, di utilizzare un qualsiasi ufficio postale italiano, senza alcun obbligo, nel caso della polizia municipale, di utilizzare l'ufficio postale che ha sede nello stesso Comune.





Un'altra delle eccezioni sollevate in sede di ricorso al giudice di pace riguarda la supposta impossibilità, per l'organo di polizia, di utilizzare terzi soggetti per le attività propedeutiche alla notificazione dei verbali di accertamento.

In particolare, in sede di ricorso, malgrado l'ente abbia esternalizzato non certo la notificazione (che sarebbe veramente illegittimo a meno di non aver provveduto a nomina a messo del personale esterno, nomina peraltro valida solo per il territorio comunale) ma le attività di stampa e trasmissione all'ufficio postale, si eccepisce, richiamando alcune sentenze (fra le quali Cass. Civ. Sez. I, 4.11.1996, n. 8079) che avevano enunciato il principio secondo il quale le notificazioni a mezzo posta, regolate dalla legge 890/1982, non potevano formare oggetto di concessione a privati, e avendo rilevato su buste ed avvisi di ricevimento la presenza di indicazioni che si riferiscono in qualche modo ad un soggetto privato (esempio: l'indirizzo di ritorno della cartolina di ricevimento, che serve alla ditta unicamente per poter recuperare direttamente ed in modo organizzato il materiale presso l'ufficio postale), che l'ente stia utilizzando un soggetto privato per l'attività di notificazione nel suo complesso.

Per confutare questa eccezione, partendo dal concetto che in via generale la pubblica amministrazione può utilizzare terzi soggetti per compiere le proprie attività, a meno di quelle attività inerenti direttamente la funzione pubblica, e che prevedono quindi l'esercizio di poteri autoritativi o certificativi (come sarebbe l'attività di notificazione), ci si deve interrogare se sia possibile per un organo di polizia, che svolge una particolare funzione nell'ambito della pubblica amministrazione, utilizzare soggetti privati per effettuare alcune delle attività "interne" al procedimento sanzionatorio.

Per far questo dobbiamo ragionare come segue:

a) non vi è certo alcuna preclusione all'utilizzo di soggetti privati da parte di una pubblica amministrazione nell'esercizio delle proprie funzioni, anzi tale utilizzazione è fortemente voluta del legislatore e incentivata come motivo di maggior efficienza ed economicità;

b) questa utilizzazione non è limitata alle funzioni che realizzano pubblici servizi, ma può sicuramente estendersi anche ad attività connesse all'esercizio di potestà pubbliche, purchè l'esercizio della potestà non sia delegato ad un soggetto privato che, per sua stessa natura, non può certo esercitarla;

c) il soggetto privato può pertanto svolgere, all'interno di un procedimento amministrativo che comporti l'esercizio di una potestà, come il procedimento sanzionatorio, attività serventi, tecniche, di supporto tecnologico e simili, anche perché se così non fosse i verbali andrebbero redatti ancora con penna e calamaio;

d) il procedimento sanzionatorio del codice della strada è classificabile come procedimento amministrativo, per cui beneficia della normativa in tale materia, che prevede una serie di principi fra i quali speditezza, non aggravamento, economicità, e dunque si può avvalere di processi di appalto e esternalizzazione che, per quanto anzidetto sopra non comportino l'esercizio di potestà pubbliche (sono dunque da escludere altri processi quali quelli di concessione);

e) mentre per altri procedimenti formativi di atti di polizia che utilizzano terzi soggetti (esempio: formazione di un atto di polizia giudiziaria) vi è la necessità non solo di una previsione normativa, ma che si proceda ad una investitura con atti specifici (esempio: nomina di ausiliario di polizia giudiziaria), per il procedimento sanzionatorio del codice della strada in particolare e per i procedimenti sanzionatori relativi ad illeciti amministrativi in generale, non vi è alcuna prescrizione tassativa, né particolari modalità di investitura di un terzo soggetto che operi all'interno del procedimento di formazione dell'atto per svolgere attività tecniche che non entrino in merito al vero e proprio accertamento;

f) ragionando al contrario se si ammettesse la tesi che gli atti compiuti da un organo di polizia (anche se relativi a procedimenti amministrativi) non possono essere gestiti altri che da organi di polizia, la polizia municipale non potrebbe utilizzare neanche l'ufficio protocollo del Comune, o la persona incaricata (che non è certamente, anche se dipendente pubblico, un organo di polizia) di portare fisicamente i plichi all'ufficio postale;

g) il soggetto privato (verso il quale è stata fatta l'esternalizzazione) è in ogni caso legato all'amministrazione pubblica da un contratto, che prevede obblighi e richiami tali da renderlo, in qualche modo, incaricato di un pubblico servizio, oltre che tenuto al rispetto di principi e normative fra i quali quella sulla privacy;

h) se l'eccezione viene mossa al fine di certezza di consegna all'ufficio postale va rilevato che l'ufficio postale, a fronte della presentazione, viene a vidimare una distinta delle raccomandate spedite;

i) lo Stato stesso (esempio: Polizia stradale) utilizza Poste italiane s.p.a. (che è a tutti gli effetti una azienda privata anche se unica abilitata alle notificazioni via posta) sia per la stampa dei dati in esternalizzazione Poste italiane s.p.a. che per la notificazione, ma mentre nella prima funzione Poste italiane agisce come azienda privata, nella seconda funzione agisce come concessionario (a livello statale) del servizio postale universale.

Per tutti questi motivi non può che evidenziarsi l'assoluta liceità di utilizzazione di una azienda privata per la trasmissione all'ufficio postale dei plichi contenenti verbali del codice della strada.




Questa problematica è costituita dalla riunione delle precedenti.

Nel verbale di contestazione viene normalmente riportata una dizione del tipo "relazione di notifica a mezzo posta - si attesta che il presente verbale è stato spedito in data xx/xx/xxx mediante lettera raccomandata a.r. dall'ufficio postale di xxxxxxxxxxxx, notificato alla data e con le modalità risultanti dall'allegata notifica" a firma del responsabile dell'ufficio, appartenente alla polizia municipale.

Qualcuno, oltre ad eccepire in sede di ricorso che la polizia municipale non possa utilizzare un ufficio postale diverso da quello posto sul territorio comunale utilizzando un privato per la trasmissione degli atti ha anche congiuntamente rilevato come la dichiarazione della relata di notificazione non sarebbe corretta, non potendo un funzionario della polizia municipale asserire di aver, effettivamente, spedito il verbale, arrivando a palesare il falso ideologico commesso dal pubblico ufficiale.

Quanto rilevato è oggettivamente capzioso e presupporrebbe uno scopo al fine di redigere la falsa attestazione.

Riguardo alla effettiva conoscibilità dell'avvenuta consegna all'ufficio postale tramite una ditta privata vale quanto detto prima, e cioè che la stessa eccezione si potrebbe muovere nei confronti degli uffici comunali che procedono (esempio: ufficio protocollo e posta), per conto della polizia municipale, alla trasmissione dei plichi all'ufficio postale.

Inoltre la presenza di una distinta delle raccomandate a.g. spedite è la prova evidente dell'avvenuta consegna dei plichi e dunque della validità della dichiarazione riportata nel verbale.

Se l'eccezione fosse invece tesa a rilevare una discrasia temporale fra il momento nel quale la dichiarazione viene effettuata (precedente alla consegna) ed il momento in cui la consegna viene effettuata all'ufficio postale la stessa eccezione potrebbe essere mossa nei confronti di qualsiasi verbale prodotto con procedura informatica, non potendo certo scrivere a mano, su ogni verbale e nel momento della consegna, la dichiarazione; del resto sempre l'art. 3 della legge 890/1982 sopra richiamata recitando "L'ufficiale giudiziario scrive la relazione di notificazione sull'originale e sulla copia dell'atto, facendo menzione dell'ufficio postale per mezzo del quale spedisce la copia al destinatario in piego raccomandato con avviso di ricevimento. Presenta all'ufficio postale la copia dell'atto da notificare in busta chiusa….", lascia intendere che prima viene scritta la relazione di notificazione e poi viene presentata la copia dell'atto da notificare all'ufficio postale.

Va ricordato che gli elementi costitutivi del falso ideologico sono le false o omesse attestazioni del pubblico ufficiale che abbiano ad oggetto fatti da lui compiuti o caduti sotto la sua personale e diretta percezione quando l'autore della attestazione abbia l'obbligo giuridico di porli nella loro effettiva realtà, per cui andrebbe provato che, dolosamente, il funzionario della polizia municipale che effettua l'attestazione ha inteso falsificarla per un determinato fine.

Certamente, per evitare ogni possibile tentativo di denuncia per falso ideologico è importante precisare le modalità di spedizione, e dunque che la spedizione è avvenuta utilizzando un terzo soggetto, legato da convenzione, per il recapito materiale dei plichi, anche se questo può aumentare il rischio di ricorsi facendo intravedere al contravventore un ulteriore motivazione.

Certamente il problema di fondo, che traspare da tutti i rilievi mossi in sede di ricorso, rimane quello che ad un certo punto del procedimento sanzionatorio si ha l'intervento di una azienda privata in un campo (la notificazione) che fino ad adesso era stato esclusivo dominio dell'ente pubblico.

Per capire le possibilità ed i limiti di questo intervento bisogna allora indagare a fondo il tenore delle norme che incidono sulla notificazione a mezzo del servizio postale, norme che sono essenzialmente l'art. 149 del c.p.c. e l'art. 3 della legge 890/1982, con particolare riferimento al punto di "connessione fisica" fra organo notificante e servizio postale.

Il primo recita "…l'ufficiale giudiziario scrive la relazione di notificazione sull'originale e sulla copia dell'atto, facendovi menzione dell'ufficio postale per mezzo del quale spedisce la copia al destinatario …", mentre il secondo "…L'ufficiale giudiziario scrive la relazione di notificazione sull'originale e sulla copia dell'atto, facendo menzione dell'ufficio postale per mezzo del quale spedisce la copia al destinatario in piego raccomandato con avviso di ricevimento. Presenta all'ufficio postale la copia dell'atto da notificare in busta chiusa …".

E' evidente che a queste norme si può dare una duplice interpretazione:

- strettamente letterale, dove "presenta" significa che l'ufficiale giudiziario, o il messo, si reca fisicamente all'ufficio postale e consegna appunto il plico da spedire;

- non strettamente letterale, dove "presenta" significa semplicemente che l'ufficiale giudiziario, o il messo, in qualsiasi modo, e dunque anche a mezzo di altri soggetti, recapita il plico da spedire all'ufficio postale.

Rifiutare la seconda interpretazione significherebbe ritornare al passato non prossimo, ma remoto e non ammettere la possibilità che la pubblica amministrazione si possa servire di altri soggetti per l'effettuazione delle proprie attività che non sono espressione diretta di una potestà autoritativa; di questo passo si negherebbero quindi l'appalto, la concessione, l'esternalizzazione, ecc..

Ammessa dunque la seconda interpretazione, il limite sta nel come il terzo soggetto si debba inserire fra organo notificante e fornitore del servizio postale universale, accertandosi che questo inserimento non vada ad inerire su attività che sono espressione di potestà pubbliche.

In parole povere l'inserimento di un terzo soggetto, fra ufficiale giudiziario (o qualunque organo notificante) e servizio postale deve avere la valenza di semplice corriere, o commesso, che è poi quello che accade normalmente in ogni Comune quando alle notificazioni si provvede direttamente: infatti all'ufficio postale si reca un dipendente dell'ufficio protocollo (e l'ufficio protocollo potrebbe benissimo essere esternalizzato, oppure il dipendente potrebbe avere un contratto di diritto privato, o ancora essere stato assunto tramite una agenzia interinale, insomma non essere un dipendente pubblico) e non certo il messo comunale o un agente della polizia municipale.

Quindi il problema diviene a questo punto così circoscritto: ottenere la certezza che il plico recapitato all'ufficio postale sia lo stesso prodotto dall'organo di polizia stradale ed inviato alla notificazione.

Sicuramente utilizzando i procedimenti di esternalizzazione come fin qui sono stati organizzati dalla maggioranza delle aziende qualche problema può sussistere; quasi tutte le aziende infatti stampano i verbali a partire da un flusso di dati e, subito dopo, li recapitano all'ufficio postale, ritornando all'organo di polizia stradale una copia in formato elettronico, e quindi, successivamente all'invio del flusso dati, l'organo di polizia stradale perde ogni reale controllo sull'atto, ma più che altro non vi è più quella garanzia certificativa che le norme sulla notificazione sono preposte a garantire.

La soluzione non può essere altra che utilizzare la tecnologia già prevista dall'attuale normativa sulla cosidetta amministrazione digitale, e quindi effettuare l'invio e la ricezione del flusso dati fra organo di polizia e azienda esterna tramite caselle di posta elettronica certificata, facendo apporre all'organo di polizia stradale la firma digitale ed una marcatura temporale sui verbali predisposti per la stampa dall'azienda esterna, rendendoli così immodificabili prima del reinvio all'azienda esterna per la stampa fisica ed il recapito all'ufficio postale.

Riguardo alla soluzione qui prospettata dobbiamo ricordare come la firma digitale possa essere definita l'equivalente elettronico di una tradizionale firma apposta su carta, con lo stesso valore legale; la firma digitale è infatti associata stabilmente al documento informatico e lo arricchisce di informazioni che attestano con certezza l'integrità, l'autenticità e la non ripudiabilità dello stesso.

Il sistema di firma digitale si basa sul certificato digitale di sottoscrizione che un ente certificatore, rilascia al titolare del dispositivo di firma; questo certificato di sottoscrizione è un file generato secondo precise indicazioni e standard stabiliti per legge, e che contiene al suo interno informazioni che riguardano l'identità del titolare, la chiave pubblica attribuita al momento del rilascio, il periodo di validità del certificato, i dati dell'ente certificatore. Il certificato digitale, una volta entrato a far parte dell'elenco pubblico dei certificati tenuto dall'ente certificatore, garantisce la corrispondenza tra la chiave pubblica e l'identità del titolare.

La previsione normativa che il documento informatico sottoscritto con firma digitale o con altro tipo di firma elettronica qualificata abbia "… l'efficacia prevista dall'articolo 2702 del codice civile…" è stata inserita dall'art. 21, comma 2 del cosidetto "Codice dell'amministrazione digitale", D. Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, emendato dal D. Lgs. 4 aprile 2006, n. 159 che ha abrogato in parte il D.P.R. n. 445/2000.

Lo strumento della firma digitale quindi, in congiunzione con gli altri strumenti della casella di posta elettronica certificata (sistema di comunicazione simile alla posta elettronica standard a cui si aggiungono delle caratteristiche di sicurezza e di certificazione della trasmissione tali da rendere i messaggi opponibili a terzi, caratteristiche stabilite dal D.P.R. 11 febbraio 2005, n. 68, nonché nella conseguente normativa tecnica, fra cui la circolare CNIPA del 24 novembre 2005, n. 49) e della marcatura temporale, può fornire una soluzione globale alle problematiche sollevate in sede di ricorso al giudice di pace concernenti l'esternalizzazione.

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[1] Definizione riportata nella "Guida all'esternalizzazione di servizi e attività strumentali nella pubblica amministrazione" redatta dal Dipartimento della funzione pubblica.

[2] Da un punto di vista strettamente manageriale infatti non si potrebbe parlare di vera e propria esternalizzazione quando si tratta di funzioni pubbliche.

[3] Su questo punto sono stati chieste delucidazioni a Poste Italiane S.p.a. che, dando ragione ai ricorrenti, ha asserito che in ogni Comune italiano esisterebbe almeno un ufficio postale. Questo non è assolutamente vero e basta poco per sincerarsene: esistono Comuni italiani nei quali l'ufficio postale non esiste.