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Con la direttiva 2004/18/CE, oggi recepita dal D.Lgs. 12.4.2006, n. 163, il Legislatore comunitario ha dato un nuovo impulso al sistema di e-procurement pubblico, il quale consente alle Pubbliche Amministrazioni di provvedere all'approvvigionamento di beni e di servizi mediante l'utilizzo di strumenti tecnologici avanzati con cui quali addivenire alla scelta del contraente nel rispetto dei principi di evidenza pubblica.[1]

Detta direttiva ammette in via definitiva il ricorso ai mezzi elettronici per tutte le comunicazioni, gli scambi e le archiviazioni di informazioni nell'ambito delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici[2], giungendo fino ad equipararli ai tradizionali mezzi di comunicazione[3].

L'utilizzabilità degli strumenti di comunicazione elettronica non è, peraltro, stata introdotta in via generalizzata.

Infatti, consapevole della possibilità che l'impiego di detti strumenti possa assumere carattere discriminatorio, il legislatore comunitario ha introdotto alcuni temperamenti, circoscrivendo l'operatività delle suindicate disposizioni della direttiva ai soli mezzi di comunicazione elettronica comunemente disponibili al pubblico e compatibili con i prodotti della tecnologia e dell'informazione generalmente in uso.

Accanto alla previsione dell'uso dei mezzi di comunicazione de quibus, il sistema di e-procurement pubblico introdotto dalla direttiva 2004/18/CE contempla altri peculiari strumenti, quali i cd. sistemi dinamici di acquisizione, ovvero procedure di acquisizione da realizzarsi in via telematica per acquisiti di uso corrente, e l'asta elettronica, costituente, invece, un particolare processo di valutazione delle offerte.

Ciò detto, la direttiva, lungi da imporne indiscriminatamente il recepimento, ha previsto la cd. "clausola di rinvio ai sistemi nazionali", attraverso la quale si rimette all'ordinamento interno di ciascun singolo stato membro la facoltà di prevedere (e addirittura di imporre) l'utilizzo di forme di e-procurement pubblico da parte delle amministrazioni aggiudicatici.[4]


In applicazione della clausola di rinvio contenuta nella direttiva 2004/18/CE, il D.Lgs. 12.4.2006, n. 163, ha previsto l'istituto dell'asta elettronica offrendone una puntuale disciplina.[5]

In primo luogo occorre evidenziare come essa non costituisca propriamente una procedura di gara, configurando piuttosto uno strumento di negoziazione delle offerte ove la relativa valutazione viene eseguita non da una commissione all'uopo costituita bensì esclusivamente in via telematica.

Si tratta, in particolare, di uno strumento idoneo a stimolare attraverso la negoziazione telematica un'ulteriore fase competitiva all'interno delle ordinarie procedure di appalto.[6]

Le maggiori difficoltà incontrate nella previsione di un'organica disciplina dell'istituto sono state determinate, in via principale, dall'esigenza di contemperare il ricorso ai mezzi elettronici con i principi di libera concorrenza, parità di trattamento, trasparenza delle operazioni, sicurezza e riservatezza delle comunicazioni.

In proposito, l'art. 3, comma quindicesimo, del Codice definisce l'asta elettronica come "un processo per fasi successive basato su un dispositivo elettronico di presentazione di nuovi prezzi, modificati al ribasso, e/o di nuovi valori riguardanti taluni elementi delle offerte, che interviene dopo un prima valutazione completa delle offerte permettendo che la loro classificazione possa essere effettuata sulla base di un trattamento automatico. Gli appalti di servizi e di lavori che hanno per oggetto prestazioni intellettuali, come la progettazione di lavori, non possono essere oggetto di aste elettroniche".

Il ricorso all'asta elettronica, dunque, permette alle amministrazioni aggiudicatrici di attivare una procedura di gara in cui le offerte vengono presentate e valutate in via esclusiva su supporto elettronico.

Il fatto che la valutazione delle offerte sia affidata ad un sistema completamente automatizzato presuppone che detto istituto possa essere applicato ai soli appalti pubblici da affidarsi mediante procedure aperte, ristrette o negoziate previo bando le cui specifiche siano suscettibili di essere determinate in modo sufficientemente preciso, di modo che siano oggetto di valutazione automatica solo elementi idonei ad essere espressi in cifre o percentuali.

Non potranno, pertanto, formare oggetto di aste elettroniche quegli appalti di servizi o di lavori aventi ad oggetto prestazioni intellettuali di per sé non esprimibili in termini matematici, quali, in primo luogo, la progettazione di lavori.

Alla luce di quanto sopra si evince, dunque, che nel corso dell'asta elettronica le amministrazioni aggiudicatici potranno chiedere agli offerenti di presentare nuovi prezzi modificati al ribasso ovvero, ogniqualvolta l'appalto sia aggiudicato con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, anche di migliorare elementi diversi dal prezzo, purché, s'intende, idonei ad essere espressi in cifre.

Ai sensi dell'art. 85 del D.Lgs. 12.4.2006, n. 163, il ricorso all'asta elettronica deve essere indicato già nel bando di gara, unitamente a tutta una serie di ulteriori informazioni relative alle modalità di svolgimento della gara.

Si stabilisce, inoltre, che nel bando o nel capitolato debbano essere specificati gli elementi i cui valori saranno oggetto di valutazione automatica; i limiti minimi e massimi dei valori degli elementi dell'offerta; i dati relativi allo svolgimento dell'asta elettronica; le informazioni che l'amministrazione aggiudicatrice intende mettere a disposizione degli offerenti in una determinata fase dell'asta elettronica; le condizioni alle quali gli offerenti possono effettuare rilanci e gli scarti minimi eventualmente richiesti per il rilancio; nonché ogni informazione relativa al dispositivo elettronico utilizzato.

Prima di procedere all'asta elettronica, le stazioni appaltanti effettuano una preliminare valutazione relativa all'ammissibilità delle offerte pervenute.

Quindi, tutti gli offerenti che hanno presentato offerte ritenute ammissibili sono simultaneamente invitati per via elettronica a presentare nuovi prezzi ovvero, qualora l'appalto sia aggiudicato secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, nuovi valori.

Al fine di consentire la corretta partecipazione di tutti i soggetti invitati all'asta, si prevede che detto invito debba contenere ogni informazione necessaria a consentire il collegamento individuale al dispositivo elettronico utilizzato ed indicare la data e l'ora dell'avvio delle operazioni di gara.

Queste ultime, peraltro, non potranno avere inizio prima di due giorni lavorativi a decorrere dalla data di invio degli inviti.

Nei casi in cui l'aggiudicazione avvenga in base al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, l'invito deve altresì contenere il risultato della valutazione completa dell'offerta del soggetto interessato, nonché l'indicazione della formula matematica che durante l'asta elettronica determina le riclassificazioni automatiche in funzione dei nuovi prezzi o dei nuovi valori presentati.

Affinché gli offerenti siano in ogni momento posti in condizione di conoscere la propria classificazione, nel corso dell'asta le amministrazioni aggiudicatici provvedono a comunicare in tempo reale ogni informazione utile.

Gli atti di gara possono altresì prevedere che le stazioni appaltanti siano tenute a comunicare anche ulteriori informazioni relative ai prezzi o ai valori presentati da altri offerenti.

In qualsiasi momento, inoltre, le amministrazioni aggiudicatici possono annunciare il numero di partecipanti alla fase dell'asta, senza peraltro poterne rendere nota l'identità fino alla definitiva aggiudicazione, per evidenti esigenze di tutela della riservatezza.

Circa la fase di chiusura dell'asta elettronica occorre rilevare una discrasia creatasi fra la direttiva 2004/18/CE e le norme del Codice dei Contratti Pubblici.

La direttiva, infatti, prevede che le amministrazioni aggiudicatici dichiarino conclusa l'asta elettronica in seguito al verificarsi di tre alternativi eventi, ovvero allo scadere della data e dell'ora fissate nell'invito a partecipare all'asta; qualora le amministrazioni aggiudicatici non ricevano più nuovi prezzi o nuovi valori rispondenti alle esigenze degli scarti minimi; ovvero, infine, quando sia stato raggiunto il numero di fasi dell'asta fissato nell'invito a partecipare.

Per contro, l'art. 85 del D.Lgs. 12.4.2006, n. 163, contempla soltanto la prima delle tre sopraindicate ipotesi, statuendo che l'asta elettronica debba chiudersi alla data e all'ora preventivamente fissate.[7]

Una volta dichiarata conclusa l'asta elettronica, le stazioni appaltanti procedono all'aggiudicazione dell'appalto.


L'introduzione di un sistema di e-procurement pubblico in generale e dell'istituto dell'asta elettronica in particolare potrà presumibilmente consentire alle Pubbliche Amministrazioni di agevolare la concorrenza garantendo maggior trasparenza delle procedure d'appalto nonché di risparmiare sui prezzi di affidamento degli appalti e sui tempi necessari per l'espletamento delle relative procedure.

Si è, tuttavia, da più parti paventato che l'introduzione di forme di gestione elettronica dell'appalto possa risultare lesiva nei confronti di quelle imprese che ancora oggi non si siano dotate di un adeguato supporto informatico.[8]

Tale timore sembra peraltro da ritenersi infondato, quantomeno nei limiti in cui il ricorso a detti strumenti informatici risulti compatibile con i principi di libera concorrenza, parità di trattamento, trasparenza delle operazioni, sicurezza e riservatezza delle comunicazioni, principi che le disposizioni del Codice dei Contratti Pubblici sembrano, almeno teoricamente, aver ben presenti.

D'altra parte, al fine di verificare l'effettivo rispetto di tali principi occorrerà attendere che sia data effettiva attuazione al sistema di e-procurememt pubblico recepito dal D.Lgs. 12.4.2006, n. 163.

Ciò sembra presupporre, in ultima analisi, non solo mutamenti regolamentari e organizzativi all'interno di ogni singola amministrazione, ma anche un efficace coordinamento delle politiche di governo promosse a livello statale, regionale e locale.[9]

[1] In particolare, per electronic public procurement s'intende quell'insieme di tecnologie, procedure, operazioni e modalità organizzative derivanti dall'information communication technology, che consentono di riorganizzare e semplificare la gestione dei processi di approvvigionamento delle Pubbliche Amministrazioni nonché di garantire una maggiore trasparenza, concorrenza, economicità e rapidità delle gare. Per un maggiore approfondimento sul punto si veda: D. COLACCINO, Il quadro normativo sull'e-procurement. L'esperienza italiana alla luce delle direttive comunitarie 17 e 18 del 2004, Relazione al "1st High level seminar on e-procurement" svolta nell' ambito del progetto Good Governance for development in Arab Countries initiative. Working Group II on E-government and Administrative Simplification, organizzato dall'OCSE e dal FORMEZ, Napoli, 30 gennaio 2006.



[2] L'art. 42, par. I, della direttiva, infatti, afferma che "Tutte le comunicazioni e tutti gli scambi di informazioni di cui al presente titolo possono avvenire, a scelta dell'amministrazione aggiudicatrice, per posta, mediante fax o per via elettronica, conformemente ai paragrafi 4 e 5 , per telefono nei casi e alle condizioni di cui al paragrafo 6 o mediante una  combinazione di tali mezzi".  

[3] Si veda, sul punto, il considerando n. 35 della direttiva 2004/18/CE, ai sensi del quale "Tenuto conto delle nuove tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni e delle semplificazioni che esse possono comportare per quanto riguarda la pubblicità degli appalti nonché in termini di efficacia e di trasparenza delle procedure di aggiudicazione, è opportuno porre sullo stesso piano i mezzi elettronici e gli strumenti classici di comunicazione e di scambio di informazioni".

[4] Il considerando n. 16 di tale direttiva, infatti, recita: "Al fine di tener conto delle diversità esistenti negli Stati membri, occorre lasciare a questi ultimi la facoltà di prevedere la possibilità per le amministrazioni aggiudicatici di ricorrere ad accordi quadro, a centrali di committenza, a sistemi dinamici di acquisizione, ad aste elettroniche e al dialogo competitivo, quali sono definiti e disciplinati dalla presente direttiva". Per un maggior approfondimento sul punto, si veda: G. BARBON, I sistemi dinamici di acquisizione e le aste elettroniche, in Il nuovo diritto degli appalti pubblici nella direttiva 2004/18/CE e nella legge comunitaria n. 62/2005, R. GAROFOLI e M.A. SANDULLI (a cura di), Milano, Giuffrè, 2005, p. 761.

[5] Si tratta, in particolare, di un istituto ben distinto dalla gara telematica, già introdotta nell'ordinamento nazionale dal D.P.R. 4.4.2002, n. 101.

[6] Si veda, sul punto, G. BARBON, op. cit..

[7] In proposito, l'ANCE (Associazione nazionale Costruttori Edili) ha accolto favorevolmente la suindicata previsione, asserendo che l'esclusione delle altre due ipotesi contemplate dalla direttiva 2004/18/CE consenta di evitare il fenomeno dei cd. rilanci a catena e perciò la proposizione di ribassi particolarmente elevati.

[8] Così, C. LACAVA, Appalti e nuove tecnologie, in Giornale Diritto Amministrativo, 2004, 37.

[9] Per un maggior approfondimento sul punto, si veda: D. COLACCINO, Piano strategico per l'implementazione dell'e-public procurement. Spunti di riflessione, in www.astrid-online.it.