Teutas - Diritto & Tecnologia

The final part of the administrative procedure. Brief thoughts on the decisional phase and the integration of the effectiveness. Liability in the computerized administrative procedure. Conclusions.

La fase finale del procedimento amministrativo. Brevi riflessioni sulla fase della decisione e dell'integrazione dell'efficacia - La responsabilità nel procedimento amministrativo informatizzato. Considerazioni conclusive.

1) La fase finale del procedimento amministrativo. Brevi riflessioni sulla fase della decisione e dell' integrazione dell'efficacia.

Si è giunti così alla fase finale del procedimento amministrativo, che, come noto, può essere scomposta in due ulteriori fasi: quella della decisione e quella dell'integrazione di efficacia. Mentre la decisione è la fase costitutiva del procedimento, la fase cioè volta all'emanazione dell'atto finale dello stesso, ossia, nella maggior parte dei casi, di un provvedimento amministrativo, la fase integrativa dell'efficacia consiste "nello svolgimento delle azioni idonee a rendere operativi gli effetti giuridici derivanti dal provvedimento"[1]. Volendo considerare nel complesso queste fasi finali del procedimento amministrativo, e, tenendo anche conto del fatto che, in relazione alla fase dell'integrazione dell'efficacia, si è registrato nel corso degli ultimi tempi una notevole riduzione della sua area di applicazione[2], si è ritenuto più opportuno in questa sede svolgere alcune brevi riflessioni sui profili che ci interessano maggiormente. Più precisamente, si analizzeranno, per quanto riguarda la fase della decisione, le possibilità di applicazione dell'ICT alle attività, discrezionali e/o vincolate, delle pubbliche amministrazioni, con le relative ripercussioni sulle responsabilità del responsabile del procedimento, e, per ciò che concerne la fase integrativa dell'efficacia, il problema relativo agli atti recettizi ed alle possibilità di nuove forme di pubblicità degli atti amministrativi.

Il primo problema che affrontiamo è quello relativo alle modalità di elaborazione della decisione, che, a seconda che si tratti di atti a contenuto discrezionale o vincolato, sono suscettibili di un differente grado di informatizzazione. Occorre innanzitutto fare due brevi avvertenze preliminari. In primo luogo, gli atti che vengono in rilievo sono i c.d. atti ad elaborazione elettronica, cioè quegli atti il cui lo stesso contenuto viene predisposto direttamente da un programma informatico. In secondo luogo, gli atti amministrativi devono essere distinti a seconda che siano vincolati o discrezionali, perché, come già accennato, è a seconda di questa caratteristica che il fenomeno informatico si declina in maniera diversa.

Secondo l'orientamento tradizionale, le maggiori difficoltà che ostano all'adozione di atti amministrativi mediante sistemi automatici di predisposizione del relativo contenuto dipendono essenzialmente, da un lato, dall'opinabilità e dall'indeterminatezza dei concetti giuridici che presiedono l'attività amministrativa e, pertanto, dalla scarsa suscettibilità di questi ultimi ad essere oggetto di una elaborazione "automatizzata" (scevra cioè da qualsiasi attività di tipo interpretativo), e, dall'altro, dagli stessi poteri che le norme spesso attribuiscono alle pubbliche amministrazioni per consentirle quelle attività sia di adattamento della legge alle fattispecie concrete che di bilanciamento in sede di composizione della varietà degli interessi coinvolti nel procedimento amministrativo e di perseguimento dell'interesse pubblico.

Nonostante le numerose indicazioni contenute negli articoli del CAD, secondo cui le pubbliche amministrazioni utilizzano, laddove sia possibile, per l'esercizio delle loro funzioni, gli strumenti tecnologici[3] - indicazioni peraltro confermate dall'art. 3-bis della l. 241 così come modificata dalla legge 15[4] -, in ordine a questo tipo di utilizzo, la possibilità di elaborazione dello stesso contenuto degli atti amministrativi sembra, almeno fino ad oggi, restringersi esclusivamente agli atti a contenuto vincolato, sia esso amministrativo che tecnico. Si tratta, in sostanza, di atti che hanno per presupposto requisiti rigidamente e tassativamente stabiliti dalla norma o dalla stessa amministrazione[5], requisiti, dunque, che possono essere in grado di "programmare" l'attività dell'amministrazione. Solo in presenza di attività standardizzate, seriali e, soprattutto, delimitate da regole certe e vincolanti, le potenzialità delle nuove tecnologie sembrano dunque giocare il massimo ruolo, anche se è comunque doveroso non dimenticare che l'evoluzione tecnologica appare ormai capace di schiudere nuove possibilità applicative anche nei casi di atti discrezionali[6].

Aldilà delle ipotesi di atti discrezionali completamente automatizzati, la cui analisi, proprio per il loro carattere ancora "avveniristico", può essere per il momento tralasciata, quello che rispetto a questo scenario è necessario oggi chiedersi riguarda l'atteggiarsi della responsabilità del responsabile del procedimento in tutti i casi di procedimento o fasi di procedimento automatizzato. Si tratta di un tema di non facile soluzione, tant'è che da più parti si è auspicata l'emanazione di una legislazione ad hoc[7]. Se, come abbiamo visto in precedenza, ben può avvenire che, in questi casi, sia possibile che eventuali disfunzioni del programma informatico o della macchina o, ancora, un'erronea immissione dei dati nell'elaboratore si riverberi sulla legittimità dell'atto amministrativo, allo stesso modo potrebbe ammettersi una responsabilità (in questa sede ci limitiamo a quella civile) del soggetto che presiede al funzionamento dei mezzi - e dunque anche di quelli tecnologici - necessari per l'esercizio delle funzioni amministrative. E difatti le difficoltà non si incontrano tanto nell'ammettere una tale responsabilità, quanto piuttosto nell'individuarne i confini. I problemi che possono presentarsi sono numerosi. Per fare qualche esempio, si ipotizzi il caso in cui le difficoltà di individuazione di un responsabile derivino dal fatto che, alla c.d. fase di immissione-dati, partecipino non soltanto una varietà di persone, ma anche banche dati, fonti di aggiornamento automatico, ect., oppure siano causate da una disfunzione della stessa macchina non facilmente individuabile, se non con particolari competenze tecniche. In tutti questi casi, l'accertamento delle responsabilità non si presenta semplice; l'applicabilità dello schema ordinario della responsabilità civile al fatto illecito derivante dall'adozione di un atto amministrativo informatico può dar luogo a qualche perplessità, soprattutto sotto il profilo dell'elemento psicologico del soggetto agente. Non solo, in alcuni casi appare difficile ascrivere la volontà dell'atto informatico al soggetto agente, ed anche l'individuazione del dolo o della colpa non agevola l'attività probatoria. Inoltre, se si applicasse l'orientamento della Corte di Cassazione, in base alla quale la colpa, in queste ipotesi, si presume juris et jure dalla stessa illegittimità dell'atto (salva ovviamente la prova contraria), si dovrebbe ammettere che ogni errore di macchina è imputabile al funzionario, dilatando a dismisura le sue responsabilità e soprattutto esponendolo "ad una situazione per cui la prova contraria che in ipotesi lo discolpa in pratica non può esonerarlo, poiché fornirla significa penetrare nei bit del computer per verificare le sue modalità di funzionamento, il che è operazione impossibile o assai ardua da eseguire"[8][9].

Tuttavia, nonostante queste difficoltà, esistono già nella legislazione vigente gli strumenti per fondare in maniera corretta un'eventuale responsabilità civile derivante da atto amministrativo informatico. Occorre, infatti, ricordare che, accanto ai tradizionali obblighi di controllo e vigilanza del responsabile del singolo procedimento, esistono anche tutta un'altra serie di doveri strumentali all'efficacia del procedimento che la legge pone a carico di alcune specifiche figure. Si fa riferimento, cioè, al responsabile per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi (chiamato anche responsabile dei sistemi informativi automatizzati) ed al responsabile della privacy. Entrambe le figure sono soggette ad apposite discipline che ne precisano compiti e funzioni[10]. Più precisamente, l'art. 61 TUDA prevede l'istituzione in ciascuna amministrazione di un servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi, stabilendo i requisiti necessari dei preposti al servizio (c. 2) ed i compiti ad esso attribuiti (c. 3), tra cui la garanzia della funzionalità del sistema in caso di guasti o anomalie (lett. d) e del buon funzionamento degli strumenti e dell'organizzazione delle attività di registrazione del protocollo, di gestione dei documenti e dei flussi documentali, nonché delle attività di gestione degli archivi (lett. f). Quanto al corretto utilizzo dei dati sotto il profilo della riservatezza, anche in questo caso, vige il codice in materia di protezione dei dati personali (d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196), che prevede espressamente, nel suo Titolo V, le figure del titolare e del responsabile del trattamento dei dati (art. 29 e ss.) ed una serie di misure minime di sicurezza (art. 33 e ss.) che devono essere prese da questi soggetti a garanzia e tutela della privacy. Il concorrere di tutte queste responsabilità dovrebbe garantire l'efficacia e l'efficienza dei procedimenti amministrativi, determinando una corretta corrispondenza tra le funzioni amministrative e le competenze necessarie a svolgerle.

È pertanto ipotizzabile che, nei casi in cui sia fatta valere l'illegittimità di un atto amministrativo informatico ed eventualmente la responsabilità della sua adozione, quest'ultima sia imputabile al responsabile del procedimento amministrativo per le attività di immissione dati, che come tali afferiscono alla fase istruttoria, e per le attività di controllo e vigilanza che ad esso spettano. Come già sottolineato in dottrina, "il funzionario ha l'obbligo giuridico di controllare il corretto funzionamento del computer, ma non è obbligato ad una sorveglianza permanente: se sussiste un motivo per ritenere che l'elaboratore mal funzioni esso procede al controllo, altrimenti a suo vantaggio gioca una presunzione di corretto funzionamento della macchina"[11]. Il fatto che al responsabile sia ascritta una funzione di controllo anche del funzionamento degli elaboratori impone a quest'ultimo di segnalare al responsabile dei sistemi informativi qualunque anomalia o guasto che si verifichi e che pregiudichi il corretto svolgimento della attività al quale è preposto, oppure al responsabile della privacy eventuali problemi ed inadeguatezze delle misure prese a tutela della riservatezza dei dati utilizzati nell'ambito del procedimento. La prova di aver preso tutte le precauzioni necessarie e di aver provveduto alle necessarie segnalazioni potrebbe così esonerare il responsabile del procedimento da eventuali responsabilità, facendo ricadere queste ultime, a seconda delle violazioni commesse, sul responsabile dei sistemi informativi e/o sul responsabile della privacy, che, a loro volta, potrebbero comunque far valere a loro discolpa il caso fortuito o la forza maggiore. Leggere in combinato disposto tutte le normative che, pur regolamentando vari aspetti dell'attività amministrativa, sono comunque accomunate dallo scopo di garantire un corretto svolgersi della stessa, dovrebbe portare a considerare complementari i vari regimi di responsabilità previsti, e, soprattutto, dovrebbe garantire sempre ed in ogni caso l'individuazione dei soggetti responsabili anche nei casi in cui le illegittimità riguardino l'atto amministrativo informatizzato.

Passando ora all'esame della fase integrativa dell'efficacia, come abbiamo già ricordato, si tratta di una fase comprendente tutti quegli atti o operazioni che di volta in volta occorrono perché il provvedimento acquisti efficacia giuridica e diventi esecutivo. In questi atti ed operazioni rientrano i controlli (che, come noto, sono nella maggior parte dei casi venuti meno), le pubblicazioni, le comunicazioni e, infine, le notificazioni.

Per quanto riguarda gli atti recettizi e le notifiche (ma il discorso può valere anche per quelle comunicazioni di cui l'amministrazione vorrà garantirsi l'avvenuta ricezione da parte del destinatario) l'applicabilità delle nuove tecnologie è ammessa nella misura in cui i nuovi strumenti siano in grado di soddisfare quelle finalità che la legge persegue con gli strumenti tradizionali[12].

Ciò vuol dire che l'amministrazione in questi casi dovrà utilizzare strumenti di trasmissione che le garantiscano certezza circa la data di ricezione della comunicazione da parte del destinatario. Dunque, nel caso di atti amministrativi informatici, l'unica soluzione attualmente prospettabile appare il ricorso ai sistemi di posta certificata[13]. Ciò che, invece, merita un breve approfondimento riguarda la possibilità che i nuovi strumenti, ed in particolare internet, possano assolvere quelle particolari funzioni che il nostro ordinamento ha sinora affidato agli strumenti tradizionali di pubblicità (pubblicazione su gazzetta ufficiale, su giornali quotidiani o periodici, affissione sugli albi pretori, etc.). Come noto, esistono già delle normative volte a sfruttare le potenzialità della rete telematica ai fini della conoscibilità degli atti amministrativi, quale quella, per esempio, in tema di contenuto minimo dei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni (art. 54 CAD[14]). Tuttavia l'utilizzo del sistema di pubblicazione in rete appare ancora "smorzato". La giurisprudenza fino ad ora si è mostrata a ragione cauta in ordine all'ammissione di internet come mezzo sostituivo della pubblicità legale in gazzetta ufficiale[15], sostenendone, sulla base del canone della ragionevolezza, il carattere accessorio, integrativo rispetto ai tradizionali strumenti ed il valore di mera pubblicità notizia. "La previsione di un nuovo sistema di diffusione del dato giuridico dovrebbe dunque ritenersi ammissibile solo se idoneo a rendersi garante di una conoscenza piena ed esaustiva e non invece di una semplice presunzione. Graverebbe in tal modo sui cittadini l'onere aggiuntivo di utilizzare esclusivamente le procedure informatiche per accedere alla conoscenza dei dati giuridici, incappando nella rete delle preclusioni processuali qualora non si facciano carico di questa incombenza. Si ricorda che, sotto la vigenza e nel rispetto dei principi di trasparenza e buon andamento dell'azione amministrativa, l'accesso ai documenti deve essere garantito senza aggravi ulteriori per l'utente"[16].

2) La responsabilità nel procedimento amministrativo informatizzato. Considerazioni conclusive.

Alla fine di questo excursus sul procedimento amministrativo, così come scaturente dalle recenti riforme, non resta ora che cercare di comprendere fino a che punto l'informatizzazione abbia inciso sui compiti e sulle connesse responsabilità del responsabile del procedimento. Come abbiamo visto, i compiti di questa figura possono schematizzarsi, sostanzialmente, in funzioni di impulso, istruzione, comunicazione ed, eventualmente, di decisione. L'informatizzazione incide sulla complessità di tali compiti, ma solo sotto il profilo dei mezzi. In altre parole, l'impiego delle tecnologie nell'ambito del procedimento amministrativo non stravolge la sostanzialità del ruolo del titolare dello stesso, ma fornisce semplicemente degli strumenti aggiuntivi a colui il quale si trova preposto alla gestione del procedimento. Tale figura sembra, dunque, mantenere il suo fondamentale ruolo di guida e volano del procedimento amministrativo. Semmai, si potrebbe ipotizzare che il suo compito si amplii, spettando ad esso non soltanto la conduzione sostanziale del procedimento amministrativo, ma anche quella formale, che risulta ora di notevole rilievo visto l'ampliarsi delle possibilità di utilizzo di strumenti nuovi e diversi rispetto a quelli finora tradizionalmente usati, e questo nonostante i casi in cui la discrezionalità, nella scelta di questi mezzi, paia restringersi laddove la legislazione sembra imporne l'utilizzo. Tuttavia, come è emerso nel corso dell'analisi, rimangono ancora degli spazi notevoli di discrezionalità. In una fase, quale quella attuale, in cui il passaggio da un'amministrazione cartacea ad un'amministrazione digitale appare ancora in fieri, e pur sussistendo l'obbligo per le pubbliche amministrazioni di utilizzare i nuovi strumenti (firma digitale, PEC, etc.) tutte le volte in cui l'utenza chieda di esercitare il proprio diritto all'uso delle tecnologie, così come sancito dall'art. 3 CAD, il ruolo che si trova a giocare il responsabile del procedimento appare ancor di più importante e delicato[17]. Si tratta, infatti, di governare questa fase di transizione, in cui la scelta dei mezzi e degli strumenti di accesso e di partecipazione alle attività amministrative, se non operata correttamente e con la giusta consapevolezza, può determinare delle gravi disfunzioni e, soprattutto, forti discriminazioni tra gli utenti[18].

Due sono le leve fondamentali su cui si dovrebbe investire per fare in modo che tale passaggio avvenga senza danni e, soprattutto, non a scapito degli utenti. Una è la leva organizzativa, che deve assicurare una corretta gestione del patrimonio informativo pubblico, ossia di uno dei principali presupposti per una conduzione efficace e trasparente dell'attività amministrativa. Essa ha rilevanza sia sotto un profilo, per così dire, interno alla pubblica amministrazione, in funzione cioè di garanzia di una corretta ed aggiornata informazione indispensabile per lo svolgersi dei procedimenti amministrativi, sia sotto un profilo esterno, in ragione cioè della concreta messa a disposizione dell'utenza di tutte le informazioni necessarie all'esercizio dei propri diritti. Rinviando ad altri studi l'approfondimento di questa tematica[19], ci basti qui sottolineare la necessità che la pubblica amministrazione ha di organizzare coerentemente il proprio patrimonio informativo[20], nonché di classificare le varie tipologie dei dati in suo possesso in funzione di una corretta individuazione dei regimi cui gli stessi devono essere sottoposti[21], al fine di garantire anche una efficace attività istruttoria. Solo in presenza di una organizzazione coerente dei dati, infatti, troveranno concreta attuazione gli istituti che abbiamo analizzato nel corso di questa trattazione. Del resto, dell'importanza del patrimonio informativo e della sua organizzazione ne è riprova la stessa modifica, intervenuta ad opera del d.lgs. 159/06, dell'art. 41 CAD disciplinante il c.d. fascicolo informatico. Il legislatore ha infatti avvertito l'esigenza di integrare l'articolo citato con tre commi aggiuntivi (2 bis, 2 ter e 2 quater), stabilendo che tale fascicolo debba essere realizzato "garantendo la possibilità di essere direttamente consultato ed alimentato da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento"[22], predisponendo un contenuto minimo obbligatorio dello stesso (indicazione dell'amministrazione titolare del procedimento; delle altre amministrazioni partecipanti; del responsabile del procedimento; dell'oggetto del procedimento; dell'elenco dei documenti contenuti), prevedendo la possibilità di un diverso accesso allo stesso da parte dei soggetti autorizzati, stabilendo la necessità che esso sia formato in modo tale da garantire la corretta collocazione, la facile reperibilità e la collegabilità, in relazione al contenuto ed alle finalità, dei singoli documenti e, infine, l'esercizio in via telematica dei diritti previsti dalla l. n. 241 del 1990.

La seconda leva è quella della responsabilità (dell'amministrazione e del responsabile amministrativo) ed è anche quella che pone i maggiori problemi. Senza soffermarsi sulla complessa problematica aperta dall'ammissione della responsabilità per lesione degli interessi legittimi, ci limitiamo qui a segnalare alcuni dati specificamente emergenti dalla legislazione sull'amministrazione digitale, che potrebbero essere rilevanti per questo aspetto. In primo luogo, si segnala che l'art. 3 CAD, sancendo il diritto all'uso delle tecnologie, stabilisce che "I cittadini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere l'uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali nei limiti di quanto previsto nel presente codice". Accanto a questo diritto, il codice ne prevede altri, in particolare il diritto all'uso della posta elettronica certificata (art. 48), il diritto all'effettuazione dei pagamenti con modalità informatiche (art. 5), il diritto di partecipazione e di accesso mediante modalità informatiche (art. 4). Nonostante l'esistenza di una serie di limiti alla loro applicabilità, soprattutto dovuti alla volontà del legislatore statale di non comprimere troppo l'autonomia oggi ampiamente riconosciuta dal Titolo V della Costituzione al sistema delle autonomie locali, tuttavia si può rilevare l'affermarsi di una tendenza volta ad avvalorare la tesi della configurabilità degli stessi come veri e propri diritti soggettivi. Anche il recente dibattito svoltosi in sede di approvazione dello schema di decreto di modifica del CAD sembra del resto confermare questa nuova impostazione. L'art. 3 dello stesso, infatti, modificando l'art. 3 CAD, in prima battuta prevedeva espressamente che le controversie concernenti l'esercizio del diritto di richiedere ed ottenere l'uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le amministrazioni, fossero devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, e non alla giurisdizione amministrativa, come è invece stato stabilito dalla stesura finale del decreto con la finalità di conformarsi a quanto espresso dal Consiglio di Stato[23].

In secondo luogo, va segnalato che la legislazione definisce frequentemente "servizi", con diverse qualificazioni, attività svolte mediante la rete. A parte che l'uso di questa nozione evoca la proposta avanzata in dottrina circa la definizione di certe attività come "servizi burocratici"[24], sembra comunque che in tal modo debbano essere definiti come diritti gli interessi dei cittadini alle relative prestazioni, così che la lesione di tali diritti, in presenza degli altri necessari requisiti, può dar luogo a responsabilità risarcitorie a prescindere dalla legittimità o illegittimità degli atti amministrativi connessi.

Una volta ammessa l'esistenza di questa tipologia di diritti soggettivi e la sua riconducibilità alla categoria di servizio pubblico, non dovrebbe allora essere difficile configurare una responsabilità del responsabile del procedimento tutte le volte in cui si registri una violazione delle norme che fondano questi diritti (ovviamente allo stesso imputabile), e ciò indipendentemente dalla legittimità o illegittimità dell'azione amministrativa. Nondimeno al responsabile sarà data la possibilità di esonerarsi dalla responsabilità in tutte quelle ipotesi in cui lo stesso riesca a dimostrare di aver adempiuto con diligenza i suoi compiti, riuscendo ad imputare le violazioni ad eventuali carenze organizzative dell'ente (ed in questo caso sarà l'amministrazione a risponderne) o ad altri soggetti che, insieme a lui, concorrono nell'esercizio della funzione amministrativa (è questo il caso, per esempio, di eventuali responsabilità del responsabile dei sistemi informativi automatizzati o del responsabile della privacy).

[1] A.M. Sandulli, Il procedimento amministrativo, Milano, Giuffrè, 1940, p. 31 ss.; mentre, per un'evoluzione storica della ripartizione in fasi vedasi A. Sandulli, Il procedimento amministrativo, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo generale, II Tomo, Milano, Giuffrè, 2003, p. 1098.

[2] La riduzione accennata si spiega tenendo conto che a dare luogo a questa fase erano soprattutto i controlli amministrativi di tipo preventivo, controlli, nella maggior parte dei casi, venuti meno a seguito della trasformazione dell'assetto legislativo degli stessi.

[3] Si possono citare a questo proposito l'art. 2, c. 1, ai sensi del quale " Lo Stato, le Regioni e le autonomie locali assicurano la disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell'informazione in modalità digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalità più appropriate le tecnologie dell'informazione e della comunicazione"; l'art. 4, c. 1, in base al quale "La partecipazione al procedimento amministrativo e il diritto di accesso ai documenti amministrativi sono esercitabili mediante l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione secondo quanto disposto dagli articoli 59 e 60 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445"; l'art. 12, c. 5, che stabilisce che "Le pubbliche amministrazioni utilizzano le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, garantendo, nel rispetto delle vigenti normative, l'accesso alla consultazione, la circolazione e lo scambio di dati e informazioni, nonché l'interoperabilità dei sistemi e l'integrazione dei processi di servizio fra le diverse amministrazioni nel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dell'articolo 71"; l'art. 15, c. 2, secondo cui "le pubbliche amministrazioni provvedono in particolare a razionalizzare e semplificare i procedimenti amministrativi, le attività gestionali, i documenti, la modulistica, le modalità di accesso e di presentazione delle istanze da parte dei cittadini e delle imprese, assicurando che l'utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione avvenga in conformità alle prescrizioni tecnologiche definite nelle regole tecniche di cui all'articolo 71".

[4] In base all'articolo citato "Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche incentivano l'uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati.

[5] Esempi potrebbero essere gli atti di mero accertamento, di certificazione, di iscrizione in albi, registri, etc, gli atti relativi allo svolgimento di prove concorsuali e d'esame (nei casi in cui le prove consistano in risposte a quesiti), gli atti di inquadramento giuridico-economico del personale.

[6] Se, in linea di massima, in dottrina si ritiene che l'attività amministrativa discrezionale non sia suscettibile di essere automatizzata, in quanto il ragionamento giuridico difficilmente potrebbe essere compatibile "con il paradigma logico dell'intelligenza artificiale, soprattutto con riferimento all'attività di interpretazione normativa e di sussunzione della fattispecie concreta in quella astrattamente prevista dalla norma applicabile", non mancano tuttavia coloro che, pur confermando "la diffusa opinione secondo la quale le applicazioni giuridiche dell'intelligenza artificiale non possono sostituire il giurista", sostengono la possibilità di "ricostruire uno schema concettuale di "ragionamento giuridico" alternativo, ed ausiliario, rispetto a quello del giurista". G. Terracciano, L'applicazione in campo giuridico delle rete neurali artificiali. Il programma "GIURINET", in I tribunali amministrativi regionali, 1998, fasc. 12, pt. 2,, p. 498, 508. Si veda ancora sull'argomento V. Buscema, Discrezionalità amministrativa e reti neurali artificiali, in Il foro amm. C.d.S., 2003, fasc. 7-8, p. 620-625.

[7] In tal senso E. Sanna, Il mandato di pagamento informatico da d.p.r. 367/94 all'attuazione concreta, in Il diritto dell'informazione e dell'informatica, 2002, fasc. 3, pagg. 603-636; A. Contaldo, L. Marotta, L'informatizzazione dell'atto amministrativo: cenni sulle problematiche in campo, in Dir. informaz. e informatica, fasc. 3, 2002, p. 571-601.

[8] A. Contaldo, L. Marotta, L'informatizzazione dell'atto amministrativo...op. cit., p. 594.

[9] Sulla questione dell'individuazione dell'elemento soggettivo nelle ipotesi di responsabilità civile della pubblica amministrazione e del dipendente pubblico sia consentito rinviare al successivo paragrafo.

[10] Si fa riferimento, come vedremo, al d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, recante Disposizioni legislative in materia di documentazione amministrativa (TUDA), per quanto riguarda il responsabile per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi, ed al d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 recante il c.d. codice della privacy, per quanto riguarda il responsabile della privacy.

[11] A. Contaldo, L. Marotta, L'informatizzazione...op. cit., p. 594.

[12] Lo stesso art. 21 bis, c. 1, della legge 241, introdotto dalla l. 15 del 2205, sembra d'altronde voler assicurare che i provvedimenti amministrativi recettizi (nello specifico, di quelli limitativi della sfera giuridica dei privati) spieghino i loro effetti, consentendo a tal fine il ricorso anche alle forme di notifica agli irreperibili previste dal codice di procedura civile.

[13]Sul punto si rinvia al "Procedimento amministrativo informatizzato (I)" disponibile all'indirizzo http://www.teutas.it/site/dettaglioarticolo.php?idarticolo=112&idsezione=5&nomesezione=egovernment.

[14] In base a questo articolo i siti delle pubbliche amministrazioni devono contenere i dati pubblici relativi all'organizzazione ed attribuzioni degli uffici, alle tipologie, caratteristiche e modalità di svolgimento dei procedimenti attivabili, alle caselle di posta elettroniche istituzionali, alle pubblicazioni, bandi di gara e di concorso curati dall'amministrazione, ai servizi forniti in rete ed alle relative caratteristiche e modalità di utilizzo. Le amministrazioni, inoltre, sono tenute ad assicurare la fruibilità gratuita di tali dati e la conformità e corrispondenza degli stessi alle informazioni contenute nei provvedimenti amministrativi originali dei quali si fornisce comunicazione tramite il sito. Infine, sempre lo stesso articolo, al co. 5, stabilisce che "La pubblicazione telematica produce effetti di pubblicità legale nei casi e nei modi espressamente previsti dall'ordinamento".

[15] Tar Lazio, sez. II, 13 marzo 2001, n. 1853 disponibile su www. giustizia-amministrativa.it; Tar Puglia, sez. I, 23 gennaio 2001, 190, in I Tar, 2000, 5037; Tar Lazio, sez. III ter, 4 novembre 2003, n. 9430.

[16] M. Sinfisi, L'inserimento di provvedimenti amministrativi su sito internet: valore di pubblicità notizia, in Foro amm. TAR, fasc. 1, 2004, p.171.

[17] A conferma dell'importanza e della delicatezza del ruolo che oggi è demandato al responsabile del procedimento potrebbe menzionarsi una recente tesi sul passaggio della figura di impiegato pubblico da "burocrate" a "networker", passaggio determinato dall'ingresso nelle amministrazioni delle nuove tecnologie che, fornendo gli strumenti per la condivisione della conoscenza, fanno dell'impiegato pubblico (e, in ragione delle sue funzioni istruttorie, del responsabile del procedimento in particolare) un operatore della conoscenza che agisce all'interno di una rete informativa orientata al cittadino. G. Costa, M. Gianecchini, P. Guitta, Da impiegato a networker. Nuovi modelli di organizzazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni: il caso ELTW, in Azien. pub., fasc. 1, 2005, p. 59-77.

[18] Ad emblema di questa situazione di rischio si può menzionare una lettera, pubblicata su una rivista settimanale e titolata molto significativamente "Noi anziani, esclusi dalla società tecnologica", in cui una donna anziana esprime il suo disappunto nei confronti di una "società moderna che sta emarginando tutte le persone che non hanno internet o che non hanno un cellulare o che non sono capaci di mandare sms. In parole povere, una società che emargina gli anziani". "Le persone che non ce la fanno a mettersi in coda in un ufficio pubblico sono proprio gli anziani, e proprio da loro si pretende che usino la tecnologia. Senza contare che Internet ha un costo che molti pensionati non si possono permettere". (Articolo di Katia Indemburgo pubblicato sul Venerdì di Repubblica n. 907 del 5 agosto 2005, p. 10).

[19] V. Ambriola, F. Martini, Gestione e fruibilità del patrimonio informativo pubblico, in Diritto e Informatica, fasc. 4-5, 2002, p. 873-889. In questo scritto si tenta di ricostruire una categoria concettuale cui ricondurre qualsiasi tipo di informazione pubblica e di analizzare le varie discipline che, nel nostro ordinamento, trattano, anche se per finalità diverse ed in maniera frammentata, il tema del dato pubblico. Si veda ancora E. Menichetti, Tutela e valorizzazione del patrimonio informativo pubblico, in F. Merloni, Introduzione all'e-government, G.Giappichelli Ed., Torino, 2005, pp. 153-172; M.P. Guerra, Circolazione dell'informazione e sistema informativo pubblico: profili giuridici dell'accesso interamministrativo telematico. Tra testo unico sulla documentazione amministrativa e codice dell'amministrazione digitale, in Diritto pubblico, fasc. 2/2005, p. 525-571; E. Belisario, La disponibilità dei dati delle pubbliche amministrazioni nel Codice dell'amministrazione digitale, in Informatica e diritto, 2005, fasc. 1-2, pp. 167-182).

[20] Una riflessione recente cui appare utile rinviare è contenuta in L. Giuva, I sistemi di gestione informatica dei documenti: esperienze e modelli, in Archivi e computer, n. 1, 2005, in cui si esaminano i principali e più significativi aspetti della legislazione italiana in tema, appunto, di sistemi di gestione informatica dei documenti.

[21] Non è un caso, infatti che, tra i risvolti critici dell'amministrazione digitale, la dottrina abbia indicato quello del datawarehouse e del worklow delle informazioni. "Si tratta, cioè, di creare/razionalizzare gli archivi informatici e di mettere in rete l'amministrazione, ovvero le amministrazioni sul territorio, in modo da consentire un accesso alle informazioni (da parte degli operatori) superando le tradizionali barriere di competenza tra uffici diversi". A. Scianchi, L'e-procurement quale strumento di attuazione del cambiamento nella Pubblica Amministrazione, in Riv. Trim. Sc. Amm., n. 3, 2003, p.36

[22] Ciò attraverso una serie di regole di costituzione e di utilizzo che siano rispettose dei principi di una corretta gestione documentale, della disciplina della formazione, gestione, conservazione e trasmissione del documento informatico (ivi comprese le regole concernenti il protocollo informatico ed il sistema pubblico di connettività), nonché dei criteri dell'interoperabilità e della cooperazione applicativa.

[23] Il diverso orientamento del Consiglio di Stato, in sede consultiva, si è infatti espresso a favore di una qualificazione di tali posizioni giuridiche soggettive in termini di interessi legittimi, in quanto posizioni "fronteggianti" un potere organizzatorio e, dunque, autoritativo delle amministrazioni, e tali perciò da giustificare l'attribuzione del relativo contenzioso alla giurisdizione amministrativa. (Punto 3.7 del parere del Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, Adunanza del 30 gennaio 2006, N. della Sezione: 31/2006...op. cit.). Si deve però a tal proposito osservare che dietro tali posizioni "conservatrici" della giurisdizione amministrativa vi si può leggere il tentativo di affrontare, se non di resistere, alle richieste, sempre più pressanti, di tutela nei confronti delle pubbliche amministrazioni in ragione di "un tessuto di relazioni tra privato ed amministrazione che si vuole via via "civilizzato" (A. Romeo, Alla ricerca dell'utile: dall'interesse legittimo all'interesse al ricorso, in Foro amm., 2005, p. 1594). Non a caso su un tema strettamente connesso a quelli che si stanno trattando nella presente analisi, ossia il tema della pregiudizialità amministrativa, non vi sono ancora né in giurisprudenza né in dottrina soluzioni univoche (D. Sorace, Il risarcimento dei danni da provvedimenti amministrativi lesivi di "interessi legittimi", comparando, in G.Falcon (a cura di), Il diritto amministrativo dei paesi europei, Cedam, 2005).

[24] L'orientamento a cui ci si riferisce parte dall'ipotesi che si possa affiancare ai servizi pubblici economici ed a quelli sociali anche la categoria dei servizi pubblici amministrativo-burocratici, in cui siano ravvisabili degli obblighi, posti a carico della pubblica amministrazione ai fini di un adeguato e corretto rapporto con la sua utenza, il cui oggetto sia da considerare una prestazione a favore degli interessati di natura giuridica non diversa da quella delle prestazioni che sono oggetto dei servizi pubblici (D. Sorace, Le riforme del funzionamento e delle procedure della pubblica amministrazione: il progetto e le condizioni per la sua realizzazione, in Le Regioni, n. 3. giugno 1995, p. 509; Id., Le Lezioni di diritto amministrativo, Bologna, 2000, p. 123; Id., ., Diritto delle amministrazioni pubbliche, Bologna, 2001, pp. 118 ss.; Id., Il risarcimento dei danni da provvedimenti amministrativi lesivi di "interessi legittimi"...op.cit.). Nell'ambito di questa categoria rientrerebbero, innanzitutto, tutte quelle prestazioni dirette a soddisfare interessi dei cittadini diversi da quelli direttamente riguardati dall'attività provvedimentale, ma ad essi connessi e strumentali e, di conseguenza, anche tutte quelle attività giuridiche erogate dalle pubbliche amministrazioni per via telematica (A. Masucci,
Note e commenti - Erogazione on line dei servizi pubblici e teleprocedure amministrative. Disciplina giuridica e riflessi sull'azione amministrativa, in Dir. pub., 2003, fasc. 3, pagg. 991-1012). Più precisamente, il servizio pubblico in rete si verrebbe a configurare come "l'insieme delle attività giuridiche erogate dalle pubbliche amministrazioni centrali in modalità telematica, la cui erogazione è, per legge, un diritto soggettivo del beneficiario (oppure del richiedente il servizio, nel caso di servizi ad istanza di parte)" (G. Cammarota, La nozione giuridica di servizio pubblico in rete. Note a margine dell'art. 63 del codice dell'amministrazione digitale, disponibile su www. amministrazioneincammino.luiss.it.). Questa definizione di servizio pubblico in rete trova poi un'ulteriore specificazione in una recente direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in cui vengono fatti rientrare, "nell'accezione più ampia di servizi on line, i servizi non mediati da sportello a cui è possibile accedere in modalità remota tramite i seguenti canali: web, chioschi telematici, tv digitale, call center, telefoni cellulari", servizi a loro volta classificati dall'Unione Europea in quattro livelli, che vanno dalla disponibilità on line di informazioni alla possibilità di scaricare la modulistica, alla possibilità di attivare un procedimento, allo svolgimento dell'intera transazione on line (Pres. Cons. Min., dir. 27 luglio 2005....op. cit.).

---

Aggiungi questo articolo ai tuoi social bookmarks preferiti