Teutas - Diritto & Tecnologia

Analizzare il SPC consente di porsi da una visuale privilegiata rispetto ai processi di innovazione in atto nella pubblica amministrazione italiana. Confrontarci con il sistema pubblico di connettività ci mette, infatti, di fronte all’evidenza delle opportunità che l’innovazione tecnologica, debitamente implementata, è in grado di generare in termini di trasformazione del sistema amministrativo nel suo complesso, ma anche alla complessità di questa implementazione, ed alle sue implicazioni.

Da tempo è percepita la rilevanza delle nuove tecnologie come fattori di cambiamento dell’organizzazione e dell’azione dei pubblici poteri: pur nella varietà dei significati, le espressioni “teleamministrazione”, “amministrazione elettronica”, “eGovernment” ed ora “amministrazione digitale” hanno variamente inteso riferirsi al nuovo modo di essere dell’amministrazione a fronte delle opportunità e dei cambiamenti indotti, e resi possibili, dalle tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Se volessimo periodizzare queste linee di evoluzione, nelle quali secondo l’assunto di M.S. Giannini le innovazioni amministrative sono state in larga parte frutto delle innovazioni tecnologiche, dovremmo dire che l’amministrazione digitale, con la quale oggi ci confrontiamo, è espressione di una oramai acquisita centralità del fenomeno tecnologico nel cambiamento dell’amministrazione. Una digitalizzazione oramai in piena maturazione, sia pure tra non poche ombre, specie se ci confrontiamo con la regolazione giuridica del fenomeno.

Prima di passare all’analisi dell’SPC e del suo “posto” nel sistema, alcune precisazioni: non mi soffermerò né sui profili più squisitamente tecnici (e quindi sulle regole tecniche del SPC) o sull’architettura del SPC, ma neppure dedicherò specifica attenzione ad illustrare la disciplina positiva del SPC, così come posta dal d.lgs. n. 42 del 2005 e quindi ora dal Codice dell’amministrazione digitale. Quello che mi interessa, piuttosto, è riflettere sulle conseguenze per il sistema amministrativo, che discendono dall’attivazione del SPC: basti dire che, a mio avviso, esistono oramai le condizioni giuridiche per rendere operativo un modello nel quale, a fronte di procedimenti che coinvolgono più amministrazioni, sia possibile “fare interagire i sistemi informativi” secondo dinamiche non gerarchiche, ma “generate” dalla singola istanza e quindi “mosse” dall’iniziativa del cittadino (sulla base di “eventi generati da un cittadino presso uno sportello”, come si afferma nel piano eGov 2012) e quindi risolte mediante una risposta integrata.

Affermare che esistono le condizioni giuridiche perché un modello di azione si realizzi non significa, però, che questo modello di azione per ciò solo si possa considerare effettivo, vale a dire “normalmente praticato” a livello amministrativo.

2. Il SPC e il nuovo assetto dei poteri pubblici

Ho detto di cosa “non” avrei parlato, resta però da chiarire meglio il senso, e la “direzione” del mio contributo. Il sistema pubblico di connettività deve essere inteso, a mio avviso, come un “pezzo” fondamentale (si è parlato di “condizione abilitante” [D’Orta]), un presupposto necessario per la realizzazione di un nuovo modo di amministrare, per l’affermazione di un sistema amministrativo “unito nella diversità” (riecheggiando, fuor di contesto, il motto comunitario), in cui si realizzi pienamente sia l’esigenza di una effettiva cooperazione nel corso dei procedimenti che interessano più amministrazioni, sia quella esigenza di condivisione di patrimonio informativo e di dati che è da tempo affermata a livello normativo (d.Pr. n. 445 del 2000, su cui ritornerò).

Il SPC si pone, quindi, all’intersezione di esigenze diverse, di differenti spinte di riforma del sistema amministrativo: un sistema sempre più chiamato a collaborare e ad integrarsi, a porsi in modo “unitario” verso l’esterno (si pensi, per tutti, al modello di amministrazione propugnato dai piani di eGovernment) ed in particolare verso il cittadino, a dare una rappresentazione “semplificata” della sua complessità, a rivolgersi “una sola volta” (o con un solo volto) al cittadino, ma anche un sistema sempre meno in grado di risolvere “per via geometrica” (o gerarchica) le problematiche con le quali si confronta, sempre più differenziato (come regole, come strutture). E’, quello che abbiamo di fronte, un sistema amministrativo sempre meno composto da mattoni della stessa misura, ma un sistema “stellare”, frammentato, con una pluralità di centri decisionali e di sedi di elaborazione di politiche e di assunzione di decisioni.

Come “tenere insieme” queste istanze: ecco la rete quale “figura organizzativa della collaborazione” (riprendendo l’espressione di Cassese), ma ecco, evidente nel passaggio dalla RUPA al SPC, un “sistema” non gerarchico ma federato, nel quale si integrano le competenze ed i ruoli del pubblico e del privato, che è però destinato a produrre integrazione, unitarietà, in ultima istanza “uniformità”, sia pure dimesse le vesti del coordinamento centralistico e gerarchico. Vero è, in effetti, che in questo mostrando l’ambivalenza del rapporto tra innovazione amministrativa e innovazione tecnologica, l’abbandono di un modello di “rete” pensata essenzialmente per collegare pezzi del “centro” è espressione del cambiamento che ha interessato il sistema pubblico “reale” con la riforma ordinaria e costituzionale che ha portato all’affermazione di un sistema “tendenzialmente” federale.

3. SPC e “coordinamento informativo”

Un sistema “non centralistico”, ma in grado di produrre unitarietà ed uniformità: è questo un modello organizzativo con il quale sempre più spesso siamo, e saremo, chiamati a confrontarci.

L’esigenza di un governo, e di una disciplina, unitaria di taluni fenomeni non si traduce più in un’uniformità “imposta dal centro”, secondo il modello risalente di impianto francese se non napoleonico per il quale la volontà (nazionale) doveva diffondersi in tutte le parti del regno “come fluido elettrico”. Ma venuto tendenzialmente (però non sempre) meno lo strumento, la gerarchia, non per questo possiamo ritenere venuta meno anche l’esigenza, che anzi per quanto qui ora ci interessa trova un espresso rilievo costituzionale, nel momento in cui si riconosce la funzione statale di “coordinare” i dati delle amministrazioni pubbliche: un coordinamento, si noti, non solo “informatico”, ma anzi in primo luogo “informativo” (oltre che statistico).

I “dati”, le “informazioni”, intese sia singolarmente che come aggregati ed insiemi o sottoinsiemi (le “basi di dati”, le “banche dati”) e complessivamente come patrimonio informativo pubblico, costituiscono la “linfa” di un sistema amministrativo: il loro uso corretto è condizione di efficienza, di garanzia, di imparzialità. Le informazioni, ed il loro fluire, sono una “risorsa” di sistema (basti, in questo, pensare all’ampiezza degli studi sui sistemi informativi delle organizzazioni e sul knowledge management), sono un “valore” democratico (la “trasparenza” come condizione di conoscibilità, diretta o mediata, presuppone il fluire di informazioni, la loro organizzazione, la loro accessibilità), sono una prerequisito per la decisione pubblica (lo stesso “Stato amministrativo” è, a ben vedere, in sé un sistema conoscitivo).

L’informazione, con l’avvento delle tecnologie dell’informazione, acquista però una valenza “nuova”, per ragioni quantitative, in primo luogo, e qualitative: sono informazioni chiamate a fluire, a circolare con una maggiore facilità, suscettibili di nuove e continue elaborazioni, sganciate sempre più dai “documenti”, portatrici di un “surplus conoscitivo” che è dato dai nuovi utilizzi, dalle nuove aggregazioni diverse ed ulteriori che le caratterizzeranno.

In questo quadro è centrale, ed è ben più di una semplice infrastruttura, l’SPC, chiamato a consentire (art. 73 CAD, co. 2) “lo sviluppo, l’integrazione e la diffusione del patrimonio informativo e dei dati della pubblica amministrazione”

4. SPC e nuovi modelli di azione amministrativa

Le informazioni devono quindi circolare, deve realizzarsi una interoperabilità (di base ed evoluta), una cooperazione applicativa, in condizioni di sicurezza, riservatezza, l’autonomia dei “singoli” patrimoni informativi.

L’idea del legislatore non è, quindi, quella di una (“temibile”, direi distopica) “banca dati unitaria” nella quale confluiscano tutti i dati, somma e aggregazione dei diversi patrimoni conoscitivi che restano altresì legati alle singole amministrazioni, ma quella di una complessiva condizione di “fruibilità” delle informazioni e di interoperabilità dei processi.

L’idea di una possibile fruizione di informazioni che non costituisca però necessariamente “scambio documentale” (come pure ora espressamente reso possibile ai sensi dell’art. 76 CAD), ma sia svolta agevolmente “e senza formalità” da parte del funzionario procedente, è un passaggio ulteriore nella prospettiva della semplificazione rispetto alla stessa idea di autocertificazione: la nuova formulazione dell’art. 18 della legge n. 241 e, in generale, ipotesi di accesso interamministrativo telematico quali quelle fissate sin dal Testo unico della documentazione amministrativa, presuppongono un’idea di semplificazione che non significa deresponsabilizzazione del pubblico, ma che richiede un’integrazione in condizioni di sicurezza, nonché evidentemente una qualità, un “allineamento” delle informazioni residenti nelle diverse basi e banche dati.

Il che, in via generale, rimanda a quella che è la prospettiva più stimolante del sistema pubblico di connettività, vale a dire non solo “scambi di dati”, ma vera e propria interazione tra sistemi informatici, “per garantire l’integrazione dei metadati, delle informazioni e dei procedimenti”.

Il che, però, ci porta anche alle problematiche più rilevanti con le quali siamo chiamati a confrontarci, in termini di riflessione complessiva sul modo di essere e di funzionare delle amministrazioni pubbliche, a “prendere sul serio” queste dinamiche di innovazione.

5. Il problema (non solo) “tecnico” della qualità

In un sistema nel quale le informazioni si formano presso singole amministrazioni, sono raccolte ed utilizzate dagli uffici e quindi archiviate in un’ottica prevalentemente conservativa, il problema della “qualità” è un concetto relativo, mi verrebbe da dire “soggettivo”: la qualità è, d’altra parte, intesa in via generale come “utilità attesa” da un bene. In questa prospettiva, come “utilizzatore finale” mi garantirò che la qualità sia “adeguata” rispetto alle mie esigenze, anche mediante approssimazioni successive.

In un sistema “aperto” (e qui, dichiaratamente, ci troviamo di fronte a processi ed istituti volti a consentire e rendere effettiva questa “apertura”) la prospettiva muta radicalmente. La qualità diviene, non può che essere, una condizione “oggettiva”, diviene prevedibilità, standardizzazione, attendibilità: c’è un problema di qualità che è “tecnico” e che può trovare soluzione nelle regole tecniche e nel sistema organizzativo del sistema pubblico di connettività. E’ una qualità direi in primo luogo in termini di sicurezza, ad esempio come non manomissione, come integrità, come garanzie di provenienza: fosse solo questo, mi verrebbe da dire, potremmo fare riferimento alle regole tecniche del sistema sulla tutela dei dati personali con esiti non distanti. E’ una qualità “informatica” dei dati, come possibilità di dialogo, come interoperabilità: l’interoperabilità di base ed evoluta erano d’altra parte già previste nell’ambito della RUPA. E’ una qualità come accessibilità, fruibilità.

Non è però solo questo. C’è l’esigenza di una qualità “informativa” nel senso più pieno del termine, come attendibilità, legittimità, adeguatezza conoscitiva. Rispetto a questo, il sistema pubblico di connettività è solo un pezzo della soluzione: ci sono, nell’ambito del SPC, garanzie non solo puramente tecniche (si pensi alla garanzia di “correttezza” che ciascun detentore di dati collega alle informazioni che rende fruibili). L’allineamento di dati e di banche dati in condizioni di scarsa qualità ne può determinare il peggioramento (e qui sono decisivi, ma non necessariamente sufficienti, i “metadati”), il “federalismo” comporta integrazione tra apparati che hanno organizzazioni, procedure sempre più diversificati, quindi tra “cose” che sono profondamente diverse, pur avendo lo stesso nome, o sono in realtà uguali, ma si chiamano in modi differenti.

Tutti problemi di non agevole soluzione in un modello di azione nel quale le dinamiche di interazione non sono prevedibili a priori, ma sono “generate” dal singolo cittadino, dalla singola istanza.

C’è bisogno, a mio avviso, di un forte coordinamento informativo, direi di un soggetto autorevole (e quindi seguo con attenzione, ma anche con inquietudine i processi di riforma del Cnipa, non risultando evidente il “senso”, ma solo la “direzione” di questa trasformazione), di un approccio ampio e collaborato, che senza avere le ambizioni di linee di riforma quali quella del data quality act americano pongano le condizioni per un miglioramento complessivo delle informazioni “detenute ed utilizzate” dalle pubbliche amministrazioni.

---

Aggiungi questo articolo ai tuoi social bookmarks preferiti