Teutas - Diritto & Tecnologia

Hearing of Professor Enrico Carloni at the Constitutional Affairs Committee, House of the representatives, on the reform of the Code on e.Government. Rome, 16th november 2010.

Audizione del Prof. Enrico Carloni presso la Commissione Affari costituzionali della Camera dei Deputati. Roma, 16 novembre 2010

La prospettiva di un nuovo intervento di riforma del Codice dell’amministrazione digitale, in attuazione della delega prevista dalla legge n. 69 del 2009 (art. 33), consente di riflettere complessivamente su una serie di temi, e problemi, della digitalizzazione del sistema pubblico.

Il dato dal quale riterrei di partire è, in questo senso, quello della “distanza” tra previsioni normative vigenti, che pur con i loro limiti sono e restano particolarmente avanzate ed anzi spesso oggetto di attenzione (e talora di emulazione, come nel caso della Spagna) nello scenario comparato, e “realtà” dell’amministrazione digitale nel nostro paese. I dati raccolti proprio da questa Commissione, in occasione dell’indagine conoscitiva dell’anno scorso, delineano un quadro in chiaro-scuro, con evidenti criticità (territoriali, dimensionali, di attuazione, di capacità di “governare” e non essere governati dall’informatica, di frammentazione e spesso di approcci deboli ed incoerenti). L’immagine che se ne ricava non è, purtroppo, molto diversa da quella di qualche anno addietro, basti pensare al ridotto ricorso a servizi interattivi, alla tendenza di ciascuna amministrazione a procedere su proprie linee di sviluppo e progettazione, il che è anzi enfatizzato da alcune scelte connesse all’autonomia degli enti territoriali.

Se intendiamo, come spesso si tende a fare, la legislazione, ed il Codice dell’amministrazione digitale, come una “condizione abilitante” di processi che poi matureranno nella pratica amministrativa, allora mi pare opportuno evidenziare il fatto che le condizioni abilitanti ci sono, da tempo (perfezionabili, certo), ma restano lacune sul piano dell’effettività. In realtà, però, l’ambizione del Codice credo fosse (e debba essere) superiore: definire non solo il “poter essere” ma anche il “dover essere” dell’amministrazione digitale, in termini in primo luogo di standard comuni, per le pubbliche amministrazioni centrali ma anche per tutto il sistema pubblico. Il Codice si poneva, in questo senso, sia pure con le necessarie gradualità, quale risposta alle esigenze di uniformità del sistema pubblico nella sua dimensione interna (per consentire la circolazione di conoscenza, l’interoperabilità, l’interconnessione) ed esterna (come riduzione delle differenziazioni esistenti nella diffusione di informazioni e nell’erogazione di servizi e quindi nel godimento dei diritti di “cittadinanza digitale”).

In questa prospettiva, però, è chiara, e spesso segnalata, la “debolezza” del Codice dal punto di vista della sua capacità di condizionare questi processi, di forzare le amministrazioni, di “costringerle” ad attuarne le previsioni: in una parola, per quanto sia chiaro che anche l’approccio command and control ha i suoi limiti, l’assenza di un adeguato apparato “sanzionatorio” (nelle varie forme in cui questo può tradursi, dagli interventi sostitutivi alle sanzioni disciplinari, con tutto ciò che c’è nel mezzo, un approccio tanto più necessario a fronte dell’impossibilità di procedere tramite incentivi come era stato nella prima fase dell’eGovernment).

La legge n. 69 in questo senso sembrava voler dare una chiara risposta a questa esigenza, dal momento che la prima indicazione per il legislatore delegato è stata proprio quella di “prevedere forme sanzionatorie”, forzando alla dematerializzazione-digitalizzazione “anche inibendo l’erogazione dei servizi disponibili in modalità digitali attraverso canali tradizionali, per le pubbliche amministrazioni che non ottemperano alle prescrizioni del codice”: una previsione, quest’ultima, invero problematica. Si noti infatti, per inciso, che l’idea di una “riserva digitale” è prematura e pericolosa, nel momento in cui intere parti del paese restano escluse da reti idonee a garantire un’adeguata fruizione dei servizi di eGovernment, i divides culturali, sociali, economici e tecnologici ancora non consentono di ritenere possibile abbandonare le tradizionali modalità di relazione tra p.a. e cittadini (ed anche imprese). Siamo, in altri termini, in una inevitabile fase di transizione, in cui vecchio e nuovo convivono e non possono non convivere l’uno al fianco dell’altro.

Ci troviamo di fronte, dunque, all’esigenza (vera o presunta, ma affermata dal legislatore in sede di delega) di correggere un testo che, al più, è solo un pezzo (e non il principale) del problema: il fatto è che questa correzione appare già a prima vista non priva di incongruenze. Ne evidenzio tre, che mi paiono particolarmente significative.

La prima, l’assenza (o debolezza, se preferiamo) di una chiara visione organica rispetto alle linee evolutive del Codice, il che, come spesso avviene nelle riforme di questi anni, si traduce in una “messa a punto” di singole previsioni e disposizioni, senza che emerga con nitidezza il disegno di fondo e quindi con rischi di perdita della portata “culturale” di alcune importanti riforme (così per la legge n. 241, così ora per il Codice dell’amministrazione digitale). Questo aspetto è enfatizzato dallo stratificarsi di interventi frammentari “esterni” al Codice, ma riferiti sempre a fenomeni inerenti la digitalizzazione pubblica.

La seconda, la scarsa rispondenza tra decreto delegato e principi e criteri della legge delega: il governo sembra, in sostanza, aver inteso la nuova delega come affidamento del compito di una revisione complessiva del testo del Codice sulla base delle esigenze avvertite a livello governativo a prescindere da quelle esplicitate in sede di delega (cosicché ci sono alcuni interventi espressamente previsti dal parlamento, ma assenti nel decreto [es. lett. d]; ed alcuni interventi non prefigurati nella legge n. 69 sono presenti, si pensi al fatto che l’intervento di riforma forse più consistente almeno in termini “numerici” è quello sul “documento informatico” e sulla connessa spinta alla dematerializzazione: artt. 20 ss. Cad).¹

La terza, la perdurante debolezza del Codice, che si traduce in una molteplicità di articoli che contengono enfatiche affermazioni cui seguono però quasi inevitabilmente limitazioni, condizioni, deroghe, periodi transitori, rinvio a provvedimenti successivi² e clausole di invarianza finanziaria. Il parere della Commissione bilancio (favorevole) è in questo senso una lettura interessante, che mostra non solo l’assenza di spese, ma anche la presumibile inefficacia di una serie di disposizioni, spesso ad attuazione differita e prive di concreta vincolatività. L’idea di previsioni maggiormente cogenti ed assistite da sanzione non pare confermata dalla lettura del testo, dove l’apparato sanzionatorio è (ancora) debole e fondamentalmente centrato sul raccordo con i meccanismi della valutazione delle performance³: un meccanismo, questo, in fase di avvio sul quale già si concentrano numerose istanze (di legalità, efficacia, risultato, integrità, trasparenza).⁴ Resta, in effetti, la sensazione di una ritrosia nel porre sanzioni più rigorose, il che si lega verosimilmente alla realtà ancora fortemente differenziata del sistema pubblico. Ma se questo e vero, e se questo è un quadro, nel quale le condizioni della finanza pubblica non consentono seriamente una accelerazione sul fronte della digitalizzazione, allora probabilmente sarebbe meglio attendere un momento più opportuno per “rinforzare” il Codice dell’amministrazione digitale, per evitare l’ulteriore disaffezione che potrebbe legarsi ad una disciplina che continua sin troppo a segnare la distanza tra teoria e pratica dell’amministrazione digitale.

In questo scenario complessivo, dato il tempo a mia disposizione mi limiterò ad esaminare, brevemente, alcune questioni che ritengo centrali. Per amor di sintesi, possiamo scomporre in Codice in quattro parti: la parte dei diritti, la parte che riprende e sviluppa la disciplina della documentazione amministrativa (ereditandola dal Tuda, dPR n. 445 del 2000), la parte su siti e dati e servizi della pubblica amministrazione in rete, la parte del sistema di connettività. I “ritocchi” come detto si distribuiscono lungo tutto il Codice, ed è qui impossibile trattarne nel dettaglio (rinvio piuttosto, in questo, all’articolato parere del Consiglio di Stato), mi soffermerò brevemente su queste parti, a partire da quelle (la prima e la terza) che definiscono il contenuto dei diritti e delle legittime pretese dei cittadini nei rapporti con la pubblica amministrazione: tratterò in sostanza del “front office”, mentre sul back office (non meno centrale, ed anzi presupposto di questo) tornerò brevemente in chiusura, sorvolando però sulla nuova regolazione del documento informatico (che è una significativa riscrittura del testo, in una prospettiva in larga parte di razionalizzazione della disciplina).

Le disposizioni relative ai diritti all’uso delle tecnologie sono spesso indicate come il profilo più qualificante del Codice dell’amministrazione digitale. E’ qui, in primo luogo, che si immaginava come rilevante la previsione di un “apparato sanzionatorio” nel Codice, in modo da ridurre l’evanescenza di diritti affermati come tali, ma di fatto privi di ogni forma di tutela. Se un “diritto” è una posizione tutelata (ed invero di più, azionabile), allora le cose sono due: o quelli del Cad non sono diritti (ma solo, ed al più, nuove modalità di fruizione di diritti tradizionali), oppure se sono diritti vanno assicurati. Sanzionando le amministrazioni inadempienti, ma anche eliminando le condizioni materiali che ne impediscono la fruizione, il che rimanda alla questione assolutamente centrale dei digital divides. Il nuovo testo, al riguardo, non sembra in grado di garantire l’obiettivo: non prevede un sistema sanzionatorio a mio avviso adeguato, non rende esigibili questi diritti, non interviene sulle principali precondizioni della loro effettività, che anzi risultano indebolite dalla complessiva situazione finanziaria del sistema pubblico. Il meccanismo più incisivo di garanzia dei diritti pare essere in sostanza, come accennato, il collegamento tra obiettivi e previsioni del Codice e ciclo delle performance/responsabilità dirigenziale: un sistema, questo, che ancora in fase di avvio appare già sovraccarico dal momento che su questo snodo si scaricano gran parte delle recenti riforme e che, peraltro, può riverberarsi in un miglioramento dello stato della digitalizzazione pubblica solo con riferimento a quelle attività (ed a quelle omissioni) che direttamente possono ricollegarsi a specifiche responsabilità individuali di dirigenti e funzionari.

L’altra parte su cui ci mi soffermo brevemente è quella relativa a “dati, siti e servizi in rete”: si tratta di una regolazione che mira a definire lo statuto condiviso dell’amministrazione sul web e che definisce, in sostanza, i contenuti dell’informazione in rete, i criteri che guidano la predisposizione dei siti, il regime dei dati diffusi e condivisi, anche in termini di “qualità”, le modalità per l’erogazione di servizi in rete. Sotto questo punto di vista, la “scommessa” dietro i piani di eGovernment e dietro la disciplina del Codice è stata quella di una uniformità (come riduzione dei divari territoriali e tra amministrazioni) e di una integrazione (di servizi resi quindi non da singole amministrazioni, ma dal plesso-pubblica amministrazione nel suo complesso).

Ecco, qui, nella parte più innovativa del Codice, mi pare si stia perdendo la “visione” complessiva del senso delle singole disposizioni e previsioni: quale è, in sostanza, il modello cui tende l’amministrazione digitale? Questo modello non emergeva chiaramente neanche nel testo del 2005, ma a reggerne l’impianto c’erano, allora, più chiare e condivise di oggi, le linee guida dei piani di eGovernment. In sostanza, se pensiamo ad una diffusione di informazioni ed erogazione di servizi “single agency”, gli elementi ci sono, anche se forse i passi in avanti avrebbero potuto essere maggiori (specie se pensiamo a quanto si stia puntando sulla diffusione di informazioni in rete, la “trasparenza totale” in altre riforme di questi anni, od alla chiara percezione delle esigenze di coordinamento e standardizzazione nella predisposizione dei siti nelle recenti linee guida sui siti web della p.a.). Se, invece, l’idea è quella di un sistema integrato in cui il cittadino accede attraverso la rete ai servizi del sistema pubblico nel suo complesso, non mi sembra ci siano gli innovazioni in grado di favorirne l’auspicata realizzazione, se non attraverso iniziative rimesse largamente alle singole amministrazioni, sia pure con un ruolo di coordinamento di DigitPA.

Una notazione, peraltro, rispetto all’idea di un “Codice” ed alle sue implicazioni, in primo luogo in termini di coerenza degli interventi nel corso del tempo: basta prendere a riferimento le recenti Linee guida sui siti web delle p.a.⁵, per riscontrare la “stratificazione” di contenuti obbligatori dei siti pubblici, che si sviluppano a margine della disciplina del Codice. Un aggiornamento dell’elenco dell’art. 54, integrato con i nuovi contenuti obbligatori connessi a varie previsioni tra le quali, non ultime, quelle sulla “accessibilità totale” fissate a partire dalla legge n. 15 del 2009, sarebbe stata, in questo senso, un’operazione semplice e di sicura utilità.

In fine, un cenno alla questione della la cooperazione tra amministrazioni, come prospettiva di trasformazione dell’amministrazione digitale, con l’abbandono delle ricordate, persistenti, logiche “single agency” e la possibilità di miglioramento dell’efficienza ed efficacia dell’azione pubblica. Il sistema pubblico di connettività è il cuore di un nuovo modo di relazionarsi tra le amministrazioni, e diviene condizione per il miglioramento della qualità delle informazioni (tramite l’allineamento delle banche dati), per l’accesso interamministrativo (e quindi per una più ricca ed agevole attività istruttoria e di controllo delle dichiarazioni), per la condivisione di un patrimonio conoscitivo di interesse comune (come è in particolare per le basi di dati di interesse nazionale, che il testo in esame definisce in via di prima applicazione seppure in modo non particolarmente ampio), la cooperazione applicativa (come possibilità, in particolare, di sviluppare procedimenti che coinvolgono più amministrazioni).

Qui, peraltro, il testo pare timido, e le ragioni sono comprensibili, come mostra la mancata previsione dell’anagrafe tributaria tra le basi di dati nazionali individuate in via di prima approssimazione.⁶ Soprattutto, però, sembra resistere una logica proprietaria rispetto ai patrimoni conoscitivi delle singole amministrazioni, come dimostra la logica delle “convenzioni” (sia pure, ora, con i poteri di vigilanza in capo a DigitPA e poteri sostitutivi in capo al governo⁷): se crediamo, però, davvero all’idea di un “sistema” di interoperabilità come naturale evoluzione in termini di “qualità” dell’amministrazione pubblica, la via maestra sembra essere quella del coordinamento informativo per definire standard e requisiti per l’accesso al sistema, rispettati (e verificati da parte del “centro” del sistema) i quali l’accesso è consentito.

I ritardi nell’attuazione delle previsioni del Codice sembrano riconducibili in modo significativo ad un problema di “governo” del fenomeno dell’informatizzazione pubblica: un problema che è legato all’accresciuta autonomia delle amministrazioni territoriali, ad alcune “timidezze” dello stesso legislatore, ma anche all’inefficacia delle soluzioni organizzative nella definizione della “cabina di regia” di questi processi.

Si può dire, in sostanza, che al tempo stesso c’è stato troppo Stato, e troppo poco Stato.

Troppo Stato, da un lato: il parere della Conferenza unificata mostra con in modo assolutamente puntuale il punto di vista del sistema delle autonomie, ma a mio avviso il problema non è quello del centralismo legislativo, quanto quello della inidoneità delle strutture ministeriali e del Cnipa, ed ora ancor più di DigitPA, nel guidare un processo che, coinvolgendo in profondità aspetti inerenti all’organizzazione delle amministrazioni, richiede di essere gestito, nei suoi profili tecnici (che però non sono neutrali), da una sede autorevole, indipendente, “repubblicana”. L’indebolimento del ruolo dell’Aipa, già evidenziato nella trasformazione in Cnipa, trova ora ulteriore conferma nella disciplina della DigitPA, ed in questo senso, quindi, si assiste ad una ulteriore acutizzarsi del problema.

Troppo poco Stato, d’altra parte, nel senso che il sistema continua a svilupparsi largamente sulla base dell’iniziativa delle singole amministrazioni, specie territoriali, con un divario “digitale” pubblico che non sembra attenuarsi. Questo, a livello legislativo, trova evidenza in una qualche incertezza da parte del legislatore nell’occupare gli spazi che pure la Costituzione ha riservato alle fonti nazionali: se incrociamo le competenze in materia di livelli essenziali e di coordinamento informativo informatico e statistico, infatti, appare chiaro che spetta al legislatore definire le condizioni di uniformità dell’amministrazione digitale, che sono tanto più necessarie in ragione del fatto che la logica delle reti di comunicazione elettronica richiede necessariamente standard e linguaggi comuni.

Roma, 16/11/2010

---

Aggiungi questo articolo ai tuoi social bookmarks preferiti