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Legislative decree December 3, 2010 n. 205 was issued in Italy two years after the approval of Directive 98/08/CE on waste, to ensure implementation of the latter.

Dopo due anni dalla entrata in vigore della Direttiva 98/08/CE sui rifiuti, è stato emanato in Italia il decreto di recepimento per mezzo del D. Lgs. 3 dicembre 2010 n. 205. Come previsto anche della Legge Comunitaria 2008, tale recentissimo decreto non contiene soltanto tale fondamentale riforma, ma altresì l'adattamento della parte IV del Testo Unico Ambiente (D. Lgs. n. 152/2006) al SISTRI (Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti)), in tal modo rendendo operativo tale sistema in tutte le sue modalità.

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La complessa ed articolata disciplina normativa ambientale contenuta nel D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, ha da oltre quattro anni unificato la gran parte della legislazione italiana di settore. Tuttavia, dalla data di entrata in vigore del cd. Testo Unico Ambientale, si sono succedute innumerevoli e significative modifiche, correzioni intervenute tanto per via legislativa quanto in sede giudiziaria¹. In particolare i mesi scorsi hanno visto la realizzazione di ben tre decreti legislativi (c.d. “correttivi”) che hanno profondamente modificato la precedente normativa in tema di rifiuti, scarichi, emissioni, Via-Vas-Ippc.²

Dopo due anni dalla entrata in vigore della Direttiva 98/08/CE sui rifiuti, è stato emanato in Italia il decreto di recepimento per mezzo del D. Lgs. 3 dicembre 2010 n. 205³ .

Come previsto anche della Legge Comunitaria 2008, tale recentissimo decreto non contiene soltanto tale fondamentale riforma, ma altresì l'adattamento della parte IV del Testo Unico Ambientale (D. Lgs. n. 152/2006) al SISTRI⁴ (Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti), in tal modo rendendo operativo tale sistema in tutte le sue modalità.

2. Contenuto del D. Lgs. n. 205/2010

Il D.Lgs. n. 205/2010 entrerà in vigore il prossimo 25 dicembre e risulta composto da 39 articoli e da 5 allegati.

L'art. 1, D.Lgs. n. 205/2010 - spostando l’inciso dal comma 1 dell’art. 178 del D. Lgs. n. 152/2006 al comma 2 dell’art. 177 - ribadisce che “la gestione dei rifiuti costituisce attività di pubblico interesse”.

In particolare, secondo la nuova formulazione dell’art. 178, TUA (ora rubricato “Principi” e non più “Finalità”) introdotta dall’art. 2, D.Lgs. n. 205/2010, “La gestione dei rifiuti è effettuata conformemente ai principi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di proporzionalità, di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti, nonché del principio chi inquina paga. A tale fine la gestione dei rifiuti è effettuata secondo criteri di efficacia, efficienza, economicità, trasparenza, fattibilità tecnica ed economica, nonché nel rispetto delle norme vigenti in materia di partecipazione e di accesso alle informazioni ambientali.”

In sintesi, ecco alcune delle novità previste dal D.Lgs. n. 205/2010:

- l’inserimento della c.d. “gerarchia dei rifiuti” nella norma dedicata ai “Criteri di priorità nella gestione dei rifiuti” (art. 179 TUA). In particolare, la gestione dei rifiuti dovrà ora rispettare la migliore opzione ambientale secondo la seguente gerarchia:

a) prevenzione;

b) preparazione per il riutilizzo;

c) riciclaggio;

d) recupero di altro tipo;

e) smaltimento.

L’ordine di gerarchia previsto dalla citata disposizione e appena richiamato deve essere inteso in modo tassativo, tanto vero che il successivo comma 3 della citata disposizione prevede che in via eccezionale si possa discostarsi dal sopra citato ordine di gerarchia solo con riferimento a singoli flussi di rifiuti “qualora ciò sia giustificato, nel rispetto del principio di precauzione e sostenibilità, in base ad una specifica analisi degli impatti complessivi della produzione e della gestione di tali rifiuti sia sotto il profilo ambientale e sanitario, in termini di ciclo di vita, che sotto il profilo sociale ed economico, ivi compresi la fattibilità tecnica e la protezione delle risorse”.

- l'introduzione della responsabilità estesa del produttore del prodotto (nuovo art. 178-bis TUA);

La norma, nonostante la sua rubrica (“responsabilità estesa del produttore”), per la verità non introduce ancora una vera e propria disciplina in tema di responsabilità del produttore del prodotto preferendo rinviare a successivi decreti ministeriali di attuazione l’individuazione dei criteri e delle modalità di suddetta responsabilità.

In attesa dell’emanazione dei decreti di attuazione, l’unica novità che merita di essere segnalata in questa sede concerne la definizione di responsabile del prodotto, inteso come “qualsiasi persona fisica o giuridica che professionalmente sviluppi, fabbrichi, trasformi, tratti, venda o importi prodotti, nell’organizzazione del sistema di gestione dei rifiuti, e nell’accettazione dei prodotti restituiti e dei rifiuti che restano dopo il loro utilizzo”.

- l’introduzione formale del riciclaggio dei rifiuti nel TUA (a partire dalla modifica della rubrica dell’art. 181, TUA);

a differenza delle versione previgente (che sostanzialmente richiedeva alle pubbliche amministrazioni di favorire il riciclaggio dei rifiuti), al fine di promuovere il riciclaggio di alta qualità e di soddisfare i criteri qualitativi per i diversi settori del riciclaggio, pone degli obiettivi minimi che devono essere raggiunti dalle pubbliche amministrazioni entro i limiti di tempo indicati dalla norma.

In particolare, la citata disposizione attraverso il richiamo all’art. 205 del D.Lgs. 152/2006, anch’esso modificato dall'articolo 21 del d.lgs. n. 205/2010, prevede in via generale che in ogni ambito territoriale ottimale deve essere assicurata una raccolta differenziata dei rifiuti urbani pari ad almeno il trentacinque per cento entro il 31 dicembre 2006, ad almeno il quarantacinque per cento entro il 31 dicembre 2008, almeno il sessantacinque per cento entro il 31 dicembre 2012.

Fermi i suddetti obiettivi in tema di riciclaggio dei rifiuti, l’art. 181, così come modificato dal quarto decreto correttivo, prevede poi che le pubbliche amministrazioni realizzano, altresì (entro il 2015) la raccolta differenziata almeno per la carta, metalli, plastica e vetro, e ove possibile, per il legno, nonché adottano le misure necessarie per conseguire entro il 2020, “la preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio di rifiuti quali, come minimo, carta, metalli, plastica e vetro provenienti dai nuclei domestici, e possibilmente di altra origine, nella misura in cui tali flussi di rifiuti sono simili a quelli domestici, sarà aumentata complessivamente almeno al 50% in termini di peso” e “la preparazione per il riutilizzo, il riciclaggio e altri tipi di recupero di materiale, incluse operazioni di colmatazione che utilizzano i rifiuti in sostituzione di altri materiali, di rifiuti da costruzione e demolizione non pericolosi, escluso il materiale allo stato naturale definito alla voce 17 05 04 dell’elenco dei rifiuti, sarà aumentata almeno al 70 per cento in termini di peso”.

- una nuova serie di definizioni (con la sostituzione dell’art. 183 TUA);

in particolare, al riguardo, merita sottolineare che l’articolo 10 del D.Lgs n. 205/2010 apporta modifiche all'articolo 183 del D.Lgs n. 152/2006, sostituendolo e definendo, nello specifico:

- alla lettera a) dove si definisce “rifiuto” “qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o abbia l'obbligo di disfarsi”, con l’omessione di qualsiasi rinvio alle categorie di rifiuti indicate negli allegati al TUA;

- alla lettera n) dove si afferma che il concetto di "gestione" deve essere inteso come: “la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compresi il controllo di tali operazioni e gli interventi successivi alla chiusura dei siti di smaltimento, nonché le operazioni effettuate in qualità di commerciante o intermediario”. Pertanto, in base a tale nuova definizione si considerano gestori di rifiuti anche i commercianti e gli intermediari, laddove per commerciante deve intendersi “qualsiasi impresa che agisce in qualità di committente, al fine di acquistare e successivamente vendere rifiuti, compresi i commercianti che non prendono materialmente possesso dei rifiuti” (lettera i) e per intermediario “qualsiasi impresa che dispone il recupero o lo smaltimento dei rifiuti per conto di terzi, compresi gli intermediari che non acquisiscono la materiale disponibilità dei rifiuti” (lettera l);

- alla lettera u) in tema di “riciclaggio” dove si specifica che il riciclaggio è una particolare operazione di recupero (ovvero quell’operazione o quell’insieme di operazioni il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile) “attraverso cui i rifiuti sono trattati per ottenere prodotti, materiali o sostanze da utilizzare per la loro funzione originaria o per altri fini. Include il trattamento di materiale organico ma non il recupero di energia né il ritrattamento per ottenere materiali da utilizzare quali combustibili o in operazioni di riempimento”;

- una nuova definizione di “sottoprodotto” (nuovo art. 184-bis) che, pur già prevista nel nostro ordinamento (a seguito delle modifiche operate a suo tempo dal D.Lgs n. 4/2008) mira ad essere più fedele a quanto disposto dalla direttiva 2008/98/CE (art. 12, D.Lgs. n. 205/2010 rubricato “Sottoprodotto e cessazione della qualifica di rifiuto”);

Sotto tale profilo l’art. 184-bis oggi prevede oggi che una sostanza o un oggetto sia qualificato come sottoprodotto e non come rifiuto qualora:

• sia originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto,

• sia certo che sarà utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi,

• possa essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;

• un suo eventuale ulteriore utilizzo sia legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana.

La norma ammette poi la possibilità che con decreti ministeriali di attuazione possano essere previsti ulteriori misure per stabilire criteri qualitativi o quantitativi da soddisfare affinché specifiche tipologie di sostanze o oggetti siano considerati sottoprodotti e non rifiuti.

L’articolo 12 del D.Lgs n. 205/2010 oltre ad aggiungere nel D.Lgs n. 152/2006 l’articolo 184-bis in cui si definisce il “Sottoprodotto” aggiunge poi anche l’articolo 184-ter che sancisce la “Cessazione della qualifica di rifiuto”.

Nello specifico l’art. 184-ter prevede che un rifiuto cessa di essere tale, quando è stato sottoposto a un’operazione di recupero, incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo, e soddisfi i criteri specifici, da adottare nel rispetto delle seguenti condizioni:

“a) la sostanza o l’oggetto è comunemente utilizzato per scopi specifici;

b) esiste un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto;

c) la sostanza o l’oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti;

d) l’utilizzo della sostanza o dell’oggetto non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o sulla salute umana”.

- la possibilità di riutilizzare terre e rocce da scavo considerando tale materiale, in assenza di contaminazioni, come sottoprodotto;

Il quarto decreto correttivo introduce importanti novità anche all’art. 186 del TUA in tema di terre e rocce laddove prevede innanzitutto, all'articolo 39, comma 4, d.lgs. n. 205 del 2010, l’abrogazione dello stesso articolo 186 a partire dalla data di entrata in vigore del decreto ministeriale di cui all’articolo 184-bis, comma 2.

Pertanto, non appena sarà emanato il decreto ministeriale di attuazione dell’art. 184 –bis in tema di sottoprodotti, le terre e rocce da scavo potranno essere riutilizzate in base ai criteri e modalità previste da suddetto decreto.

In attesa dell’emanazione del decreto ministeriale di attuazione, l’art. 186 dettata quindi una disciplina transitoria in virtù della quale le terre e rocce da scavo, anche di gallerie, ottenute quali sottoprodotti, possono essere utilizzate per reinterri, riempimenti, rimodellazioni e rilevati purché:

a) siano impiegate direttamente nell'ambito di opere o interventi preventivamente individuati e definiti;

b) sin dalla fase della produzione vi sia certezza dell'integrale utilizzo;

c) l'utilizzo integrale della parte destinata a riutilizzo sia tecnicamente possibile senza necessità di preventivo trattamento o di trasformazioni preliminari per soddisfare i requisiti merceologici e di qualità ambientale idonei a garantire che il loro impiego non dia luogo ad emissioni e, più in generale, ad impatti ambientali qualitativamente e quantitativamente diversi da quelli ordinariamente consentiti ed autorizzati per il sito dove sono destinate ad essere utilizzate;

d) sia garantito un elevato livello di tutela ambientale;

e) sia accertato che non provengono da siti contaminati o sottoposti ad interventi di bonifica ai sensi del titolo V della parte quarta del presente decreto;

f) le loro caratteristiche chimiche e chimico-fisiche siano tali che il loro impiego nel sito prescelto non determini rischi per la salute e per la qualità delle matrici ambientali interessate ed avvenga nel rispetto delle norme di tutela delle acque superficiali e sotterranee, della flora, della fauna, degli habitat e delle aree naturali protette. In particolare deve essere dimostrato che il materiale da utilizzare non è contaminato con riferimento alla destinazione d'uso del medesimo, nonché la compatibilità di detto materiale con il sito di destinazione;

g) la certezza del loro integrale utilizzo sia dimostrata. L'impiego di terre da scavo nei processi industriali come sottoprodotti, in sostituzione dei materiali di cava, è consentito nel rispetto delle condizioni fissate all'articolo 183, comma 1, lettera p).

- una nozione di CDR tesa a permettere la produzione di energia dai rifiuti, valorizzandone l’aspetto di risorsa economica;

- la previsione di apposite norme (nuovo art. 188-bis, TUA e ss.) sul nuovo sistema informatico di tracciabilità dei rifiuti (Sistri) e sulle sanzioni ad esso relative;

- la definizione di specifici obiettivi di recupero per una serie di materiali (vetro, carta, plastica e metalli).

Sotto tale profilo si segnalano le modifiche apportate dal decreto correttivo agli articoli 181 e 205 del TUA sopra già sinteticamente indicate.

3. Il D. Lgs n. 205/2010 ed il SISTRI

Il quarto decreto correttivo provvede ad inserire formalmente nel corpo del TUA le previsioni di cui al D.M. 17 dicembre 2009 (istitutivo del SISTRI), nonché una serie di norme che dettano le sanzioni applicabili a partire dal 1° gennaio 2011 nel caso di violazione della disciplina relativa al nuovo sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti.

Pertanto, a meno di sorprese nel prossimo decreto “milleproroghe”, al termine della fase transitoria di tre mesi prevista dal D.M. 28 settembre 2010 (durante la quale è consentita la convivenza dei due sistemi di tracciabilità della gestione e produzione dei rifiuti e cioè quello “vecchio” cartaceo e quello nuovo informatico), per i soggetti obbligati al SISTRI, scatteranno gli obblighi di inserire i dati nel SISTRI e di rispettare la specifica disciplina, disattesi quali saranno applicabili le sanzioni ora introdotte nel TUA dal D.Lgs. n. 205/2010.

A tal proposito, si segnala in particolare che:

- l’art. 16, D.Lgs. n. 205/2010 sostituisce gli artt. 188, 189 (Catasto dei rifiuti), 190 (Registri di carico e scarico) e 193 (Trasporto dei rifiuti) del TUA ed introduce ex novo gli artt. 188-bis (Controllo della tracciabilità dei rifiuti) e 188-ter (SISTRI);

Sotto tale profilo l’articolo 188 bis, stabilisce come principio generale che la tracciabilità dei rifiuti deve essere garantita a partire dalla loro produzione sino alla loro destinazione finale.

Per garantire tale risultato, la gestione dei rifiuti deve avvenire:

a) nel rispetto degli obblighi istituiti attraverso il sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI) di cui all’articolo 14-bis del decreto-legge 1° luglio 2009, n.78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, e al decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare in data 17 dicembre 2009; oppure

b) nel rispetto degli obblighi relativi alla tenuta dei registri di carico e scarico nonché del formulario di identificazione di cui agli articoli 190 e 193.

L’articolo 188-ter stabilisce poi l’obbligo di adesione al SISTRI per:

a) gli enti e le imprese produttori di rifiuti speciali pericolosi - ivi compresi quelli di cui all’articolo 212, comma 8;

b) le imprese e gli enti produttori di rifiuti speciali non pericolosi, di cui all’articolo 184, comma 3, lettere c), d) e g) con più di dieci dipendenti, nonché le imprese e gli enti che effettuano operazioni di smaltimento o recupero di rifiuti e che producano per effetto di tale attività rifiuti non pericolosi, indipendentemente dal numero di dipendenti;

c) i commercianti e gli intermediari di rifiuti;

d) i consorzi istituiti per il recupero o il riciclaggio di particolari tipologie di rifiuti che organizzano la gestione di tali rifiuti per conto dei consorziati;

e) le imprese e gli enti che effettuano operazioni di recupero o smaltimento di rifiuti;

f) gli enti e le imprese che raccolgono o trasportano rifiuti speciali a titolo professionale. Nel caso di trasporto navale, l’armatore o il noleggiatore che effettuano il trasporto o il raccomandatario marittimo di cui alla legge 4 aprile 1977, n. 135, delegato per gli adempimenti relativi al SISTRI dall’armatore o noleggiatore medesimi;

g) in caso di trasporto intermodale, i soggetti ai quali sono affidati i rifiuti speciali in attesa della presa in carico degli stessi da parte dell’impresa navale o ferroviaria o dell’impresa che effettua il successivo trasporto.

Possono invece "decidere discrezionalmente se aderire o meno al SISTRI:

a) le imprese e gli enti produttori di rifiuti speciali non pericolosi di cui all’articolo 184, comma 3, lettere c), d) e g) che non hanno più di dieci dipendenti;

b) gli enti e le imprese che raccolgono e trasportano i propri rifiuti speciali non pericolosi di cui all’articolo 212, comma 8;

c) gli imprenditori agricoli di cui all’articolo 2135 del codice civile che producono rifiuti speciali non pericolosi;

d) le imprese e gli enti produttori di rifiuti speciali non pericolosi derivanti da attività diverse da quelle di cui all’articolo 184, comma 3, lettere c), d) e g);

e) i comuni, i centri di raccolta e le imprese di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani nel territorio di regioni diverse dalla regione Campania.

L’art. 188-ter rinvia poi all’emanazione di successivi decreti ministeriali di attuazione la possibilità di estendere l’obbligo di adesione al SISTRI ad altre categorie di soggetti produttori di rifiuti speciali.

- l’art. 35, e ancora più in particolare l'art. 36, provvedono ad introdurre nel TUA le sanzioni relative alla violazione della normativa sul SISTRI, inserendo dopo l’art. 260 del TUA gli articoli 260-bis (SISTRI) e 260-ter (Sanzioni amministrative accessorie. Confisca).

Più nel dettaglio, all’art. 260-bis, rubricato “Sistema informatico di controllo della tracciabilità dei rifiuti” si prevede un inasprimento – a partire dal 01.01.2011 - di sanzioni amministrative pecuniarie (sino ad € 93.000,00) per i soggetti che, obbligati, ometteranno di iscriversi al Sistri e si introduce, altresì, l’obbligo di tenere il registro di carico e scarico per le imprese e gli enti che trasportano e raccolgono i propri rifiuti speciali non pericolosi.

L’art. 260-ter prevede poi delle sanzioni amministrative accessorie che vanno dal fermo amministrativo del veicolo utilizzato per l’attività di trasporto dei rifiuti, nel caso in cui il trasgressore abbia commesso in precedenza illeciti amministrativi con violazioni della stessa indole o comunque abbia violato norme in materia di rifiuti, alla confisca del veicolo, in caso di trasporto non autorizzato di rifiuti pericolosi.

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