Teutas - Diritto & Tecnologia

Introduzione

Nel d.l. n. 5/2012, così come convertito in l. n. 35/2012, si parla apertamente di Agenda digitale italiana. Un’Agenda digitale che, secondo le disposizioni del decreto - nel solco dell’Agenda digitale europea - dovrebbe portare ad una più rapida modernizzazione dei rapporti tra cittadini, imprese e amministrazione[1].

Che cosa è l’Agenda digitale italiana? Che cosa contiene l’Agenda digitale europea? Quali saranno i loro effetti sulle disposizioni normative in materia di e-government nel nostro ordinamento? Questi sono i quesiti a cui questo lavoro tenterà di dare una risposta il più possibile completa, il più possibile chiara.

2.      Le disposizioni del decreto

L’art. 47, co. 1 del d.l. n. 5/2012, convertito in l. n. 35/2012, enuncia che il governo “nel quadro delle indicazioni dell’Agenda digitale europea” persegue l’obiettivo di modernizzare “i rapporti tra l’amministrazione, i cittadini e le imprese, attraverso azioni coordinate” con le amministrazioni regionali e locali, atte a sviluppare la “domanda  e  offerta  di  servizi digitali innovativi, a potenziare l'offerta di connettività a larga banda, a incentivare cittadini  e  imprese  all'utilizzo  di  servizi digitali e a promuovere la crescita di capacità industriali adeguate a sostenere lo sviluppo di prodotti e servizi innovativi”.

L’articolato appena riportato sottolinea, semplicemente, come l’Agenda digitale italiana corrisponda alla volontà dell’esecutivo di continuare una politica di sviluppo delle ICT nella pubblica amministrazione attraverso l’attuazione dell’Agenda digitale europea, senza aggiungere nulla in merito ai provvedimenti concreti da adottare.

Il comma 2 dello stesso articolo, però, annuncia la costituzione di una Cabina di regia, con decreto ministeriale del Ministero dello Sviluppo economico, la quale, senza ulteriori oneri finanziari per lo Stato, provvederà ad attuare concretamente l’Agenda digitale italiana anche coordinando gli interventi regionali e locali in materia di ICT con quelli statali.

La Cabina di regia, istituita il primo marzo 2012, è costituita da sei gruppi di lavoro, ognuno dei quali dovrebbe curare l’attuazione dei principali obiettivi dell’Agenda digitale europea[2]. Essa, entro il 30 giugno di quest’anno, dovrebbe produrre un documento, “La Strategia italiana per un’Agenda digitale”, in cui saranno contenute le proposte di attuazione in merito a ciascun obiettivo dell’Agenda digitale europea. Queste saranno poi attuate sia attraverso dei progetti operativi concreti sia con l’adozione di ulteriori interventi normativi che costituiranno il pacchetto denominato “Decreto DigItalia”.

Se è impossibile, da un lato, analizzare concretamente l’oggetto dell’Agenda digitale italiana, dall’altro, è possibile prevederne il contenuto. Essa, essendo la diretta attuazione dell’Agenda digitale europea, dovrà, per forza di cose, riportare nel nostro ordinamento i provvedimenti già adottati e le proposte in corso di attuazione in essa contenute.

3.      L’Agenda digitale europea.

Con la COM (2010) 245 indirizzata al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e a quello delle Regioni, la Commissione ha proposto “Un’agenda digitale europea”. L’Agenda digitale si pone l’obiettivo di migliorare l’utilizzazione delle ICT (Information and Communication Technologies) e di sfruttarne il capitale sociale ed economico, in un contesto globale sempre più digitalizzato ed informatizzato[3].

La strategia “Europa 2020” nasce con l’intento di dare uno slancio prospettico alla crescita economica dell’Unione Europea. Gli obiettivi di una crescita sostenibile (che sia più “verde”, più competitiva e più efficiente nell’utilizzo delle risorse), inclusiva (che promuova l’occupazione, la coesione territoriale e sociale) e intelligente (che utilizzi e sviluppi le conoscenze e l’innovazione) sono i capisaldi centrali della nuova politica pluriennale europea, erede della “Strategia di Lisbona” [4].

L’Agenda digitale europea si inserisce, in questo contesto, come una delle sette “iniziative-faro” di “Europa 2020”: proprio quella, delle sette, che dovrebbe contribuire maggiormente alla crescita intelligente di cui sopra, attraverso l’utilizzo e lo sviluppo delle conoscenze in materia di ICT. Secondo la Commissione europea, il vero potenziale (ed obiettivo centrale) dell’Agenda è quello di costituire l’essenziale supporto alle attività economiche  e sociali dei cittadini e degli operatori economici europei, garantendo una migliore qualità della vita (il c.d. potenziale sociale) e una maggiore competitività (il c.d. potenziale economico) abbattendo il gap tecnologico con le maggiori economie globali[5].

Scorrendone il contenuto, è facile comprendere come l’Agenda digitale tocchi varie tematiche - sempre attinenti ad un utilizzo maggiore, migliore e, soprattutto, più efficiente delle ICT – le quali spaziano dal mercato unico digitale all’e-government, dalla crescita degli investimenti in ricerca e innovazione tecnologica alla diffusione di internet veloce e super-veloce, dalla riduzione del digital divide alla sicurezza in rete. In questa sede, quindi, non si prenderanno in esame tutte le “ramificazioni” di un provvedimento programmatico (e in parte ancora da attuare) come l’Agenda digitale europea, che si pone, tra l’altro, come obiettivo centrale la crescita economica, ma si esamineranno gli aspetti di questa inerenti l’e-government[6].

3.1  I contenuti dell’Agenda digitale europea.

La Commissione ha adottato la Comunicazione delineando quali sono gli aspetti di criticità che impediscono un sano e veloce sviluppo delle ICT in Europa, proponendo delle soluzioni potenzialmente risolutive.

La gran parte delle criticità e delle proposte toccano tutti gli aspetti preponderanti dell’e-government. In primo luogo i presupposti “infrastrutturali” come l’interoperabilità tra le amministrazioni e la relativa omogeneità degli standard. In secondo luogo, lo sviluppo di servizi pubblici on-line europei. In terzo luogo la disciplina sul riutilizzo delle informazioni pubbliche. In quarto luogo le norme in materia di protezione dei dati personali e sensibili dei cittadini, in particolare dei dati in possesso delle amministrazione pubbliche, e la delineazione dei diritti e doveri degli utenti digitali. In ultimo luogo, essa prevede anche interventi sull’alfabetizzazione digitale dei cittadini.

3.1.1        L’interoperabilità e gli standard.

Una delle criticità maggiori individuate dalla Commissione riguarda l’interoperabilità, la connettività tra le amministrazioni a livello nazionale (tra le Amministrazioni statali e quelle regionali e locali e tra queste) e a livello comunitario (tra le Amministrazioni dei vari Stati membri e tra queste e quella comunitaria). La scarsa interoperabilità tra le amministrazioni non agevola né il reciproco scambio di informazioni, né la fruizione ottimale di servizi pubblici on-line nazionali da parte dei cittadini e neanche lo sviluppo di quelli europei.

Per modificare questo stato di cose la Commissione ha proposto di migliorare la definizione degli standard di interoperabilità, rendendoli più omogenei. Per raggiungere questo primo obiettivo l’Agenda esplicita la volontà di rivedere totalmente la politica europea in materia di standardizzazione in primo luogo attraverso l’applicazione della COM (2009) 324, contenente il Libro bianco “Ammodernamento della standardizzazione delle ICT nell’UE”, e delle conclusioni della consultazione pubblica che ne è seguita[7]. La Commissione ha presentato – basandosi sulla suddetta Comunicazione - una proposta di Regolamento sulla standardizzazione nel giugno del 2011, attualmente in discussione in Parlamento e in Consiglio Europeo, finalizzata a promuovere un uso migliore degli standard soprattutto in materia di forniture tecnologiche per le pubbliche amministrazioni degli Stati membri. Queste dovrebbero scegliere standard meglio diffusi, conseguentemente, adottati da più fornitori, in maniera tale da incentivare la concorrenza e evitare il c.d. lock-in[8].

L’Agenda digitale, sugli appalti pubblici di forniture di ICT e sull’interoperabilità tra amministrazioni in materia di e-procurement, prevede l’adozione (ancora in cantiere) di un Libro Bianco della Commissione per portare a temine i propositi sottolineati ora e supportare una più generale riforma della materia.

Oltre alla revisione delle politiche europee in materia di normalizzazione o standardizzazione delle ICT, sia l’Agenda digitale europea che successivamente il “Piano d’azione europeo per l’e-government 2011-2015”[9], fanno propri l’obiettivo di potenziare il coordinamento tra gli Stati membri nell’adozione di standard comuni per migliorare l’interoperabilità transfrontaliera.

La COM (2010) 744 “Verso l’interoperabilità dei servizi pubblici europei”, adottata il 16 dicembre del 2010, rappresenta il documento portante della strategia di coordinamento della Commissione europea. La Comunicazione è determinante perché contiene sia la “Strategia europea per l’interoperabilità” sia il “Quadro europeo di interoperabilità”.

La prima esplica una strategia di governance che la Commissione, insieme agli Stati membri, ha intenzione di attuare entro il 2015. Essa si basa, appunto, su un forte coordinamento europeo, fatto di monitoraggio delle attività svolte e valorizzazione delle best practices al fine di migliorare lo scambio delle informazioni tra gli Stati membri e di sviluppare un’architettura dell’interoperabilità comune, per instaurare servizi pubblici europei.

A questa Strategia, che potremmo definire di metodo, si affianca il “Quadro europeo di interoperabilità”. Questa parte della Comunicazione fornisce orientamenti, rivolti a tutte le amministrazioni, in merito alla definizione, alla progettazione e all’attuazione dei servizi pubblici europei: definisce, al suo interno, il concetto di servizio pubblico europeo; introduce l’“accordo di interoperabilità”, composto da piattaforme aperte e standard comuni; esplica i vari profili dell’interoperabilità (giuridico, organizzativo, semantico e tecnico) che devono essere attuati. Una politica che si avvarrà del nuovo programma europeo ISA (Soluzioni di interoperabilità per le pubbliche amministrazioni europee) e dei finanziamenti diretti dell’Unione Europea del CIP ICT- PSP[10].

La Commissione, inoltre, precisa che darà avvio al programma e-Commission 2011-2015 (in realtà non ancora avviato) per attuare le politiche sull’interoperabilità innanzitutto alle proprie strutture amministrative e per costituire un esempio attuativo positivo verso gli Stati membri, i quali saranno determinanti per il raggiungimento degli obiettivi di interconnessione che l’UE si è prefissata con l’Agenda digitale. Gli Stati membri, infatti, sono chiamati esplicitamente, non solo a continuare ad allineare i propri quadri di interoperabilità a quelli europei entro il 2013, così come pattuito nel Consiglio di Malmo del 2009[11], ma a contribuire attivamente al monitoraggio e al coordinamento della politica a livello intergovernativo e ad attuare sia la “Strategia europea per l’interoperabilità” sia il “Quadro europeo di interoperabilità”

3.1.2        I servizi pubblici on-line.

Il programma e-Commission non dovrebbe rappresentare un potenziale esempio di best practices soltanto in materia di interconnessione ma anche (nelle intenzioni almeno) in materia di amministrazione in rete. L’Agenda digitale europea, infatti, contiene chiari riferimenti programmatici all’armonizzazione tecnica e legislativa in materia di servizi pubblici on-line e alla diffusione di un maggior numero di servizi pubblici in rete a livello europeo. Innanzitutto l’Agenda e, conseguentemente, il Piano possono essere considerati, anche in questo caso, come la naturale attuazione degli obiettivi delineati nella dichiarazione di Malmo del 2009 sullo sviluppo di amministrazioni pubbliche europee aperte, flessibili e collaborative.

La Commissione intende, in primo luogo, delineare un quadro normativo europeo in materia di identificazione e autenticazione elettronica per armonizzare le legislazioni nazionali, garantendo il mutuo riconoscimento dell’identità digitale, e per migliorare la sicurezza dei servizi di identificazione e autentificazione informatica in Europa.

Per fare ciò, essa prevede di rivedere, entro il 2012, la disciplina sulla firma elettronica e, in particolare, la Direttiva 99/93/CE ed adottare, nello stesso periodo, una Decisione del Consiglio e del Parlamento europeo volta a garantire il riconoscimento reciproco dei sistemi di autenticazione e di identificazione elettronica attraverso un comune sistema di “servizi on-line di autenticazione” disponibili in tutti gli Stati membri.

L’Agenda, inoltre, si pone come obiettivo la piena funzionalità degli sportelli unici, introdotti con la Direttiva 2006/123/CE. La Commissione proporrà, sulla base di uno studio di benchmarking in pubblicazione, delle azioni concrete per incoraggiare gli Stati membri ad utilizzare gli sportelli unici come punti di contatto dell’amministrazione con i cittadini in tutti i procedimenti e servizi che l’amministrazione stessa svolge e fornisce, al di là dei requisiti e dei settori su cui agisce la direttiva.

L’Agenda digitale mira anche a revisionare, entro il 2012, la disciplina degli appalti pubblici on-line attraverso una Comunicazione intitolata “Una strategia per l’e-procurement”, contenente anche il Libro Bianco sull’interoperabilità delle amministrazioni citato precedentemente.

Oltre alla maggiore integrazione tra le varie discipline statali in materia di identificazione, alle indicazioni sugli sportelli unici e sull’e-procurement, l’Agenda mira a creare un primo insieme di servizi pubblici transfrontalieri. Gli Stati membri, coadiuvati dalla Commissione, dovrebbero, entro il 2015, rendere operativi una serie di servizi pubblici on-line transnazionali per tutti i cittadini comunitari. Il Piano di azione esplica bene le due fasi di applicazione previste per il loro sviluppo: nella prima fase la Commissione e gli Stati membri condivideranno i risultati delle prime esperienze positive (si pensi ai programmi STORK e epSOS[12]) per analizzare quali sono le barriere giuridiche, tecniche e organizzative che impediscono l’avvio di servizi pubblici europei e per individuare quali sono gli ambiti più “maturi” in cui attivare i primi servizi transfrontalieri; nella seconda fase gli Stati membri, coadiuvati dalla Commissione, avvieranno dei progetti pilota negli ambiti prima citati e analizzeranno la possibilità di estenderne il più possibile l’attuazione.

Le proposte comunitarie sui servizi pubblici on-line delineate nell’Agenda digitale si inseriscono, però, all’interno di uno spettro di proposte più ampio. Il “Piano d’azione per l’e-government”, come accennato precedentemente, se, da un lato, articola dettagliatamente alcune delle proposte dell’Agenda digitale europea, dall’altro, presenta una programmazione propria, molto più ampia dell’Agenda digitale, a cui vale la pena porre brevemente l’attenzione per avere un quadro completo delle proposte sui servizi pubblici on-line della Commissione, anche perché molte di queste non possono che essere connesse con le finalità che l’Agenda si impegna a raggiungere in merito.

Il Piano delinea innanzitutto un’azione di coordinamento e collaborazione tra Stati membri, considerando che le competenze in materia di e-government sono eminentemente nazionali, con la Commissione che funge da “organo di supporto”.

Secondo il Piano, gli Stati membri devono, in funzione dello sviluppo di servizi on-line rispondenti alle esigenze di fruibilità ed inclusività degli utenti, accordarsi su comuni obiettivi e criteri di valutazione da attuare a livello nazionale e, inoltre, scambiare le competenze acquisite con le rispettive amministrazioni subnazionali. Il punto di arrivo dovrebbe essere quello di garantire, entro il 2013, dei siti e dei servizi pubblici on-line personalizzati, comprensivi di funzioni interattive, come il controllo dello stato del procedimento in corso da parte dell’utente interessato, a tutti i livelli di governo. La Commissione, invece, si occuperà di promuovere sia best practices sia orientamenti in merito, attraverso sue Raccomandazioni o Comunicazioni.

3.1.3. Il riutilizzo delle informazioni pubbliche.

L’Agenda digitale interviene anche in materia di riutilizzo delle informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni. La Commissione, dopo aver monitorato l’attuazione della Direttiva 2003/98/CE nel 2008, così come previsto dall’art. 13 della Direttiva stessa, e dopo aver concluso una consultazione pubblica nel 2010 sulla sua possibile riforma, ha adottato nel dicembre del 2011 il c.d. “Pacchetto Open data”.

Il “Pacchetto Open data” è composto dalla Comunicazione della Commissione “Dati aperti: un motore per l’innovazione, la crescita e una governance trasparente”, una proposta di modifica della Direttiva 2003/98/CE e una Decisione della Commissione relativa al riutilizzo delle informazioni in possesso della Commissione stessa.

La Commissione ha adottato questi documenti chiaramente per valorizzare il patrimonio informativo delle pubbliche amministrazioni e per contribuire ad un mutamento culturale, all’interno di queste, a favore di una maggiore consapevolezza del valore aggiunto che un riutilizzo più esteso, non gravoso e trasparente delle informazioni pubbliche possa apportare alla crescita economica e sociale dell’Unione Europea[13].

Oltre ad una nuova “cultura del riutilizzo” all’interno delle pubbliche amministrazioni, il riuso dei dati di fonte pubblica è uno strumento per il raggiungimento di una maggiore trasparenza ed efficienza dell’attività di queste, nonché un ulteriore strumento di controllo democratico dell’attività delle pubbliche amministrazioni[14].

La politica che la Commissione ha deciso di perseguire in materia si ramifica in tre tipologie di intervento. Il primo è la revisione della Direttiva 2003/98/CE.

Partendo da un’analisi di superficie, la proposta della Commissione, presentata all’interno del “Pacchetto”, affronta, in maniera più o meno efficace, le criticità rilevate dalla dottrina. Innanzitutto sembra delinearsi, a differenza del passato, un “diritto al riutilizzo”, che passa dalla previsione di un obbligo in capo agli Stati membri di rendere riutilizzabili tutti i documenti generalmente accessibili[15]. Se da un lato i nuovi propositi mirano a superare la facoltatività del riuso delle informazioni, dall’altro  è da notare come la “signoria” del diritto di accesso sulla disciplina del riutilizzo non sembra essere ancora stata superata[16].

La proposta della Commissione, inoltre, amplia l’ambito di applicazione della disciplina a tutto il comparto culturale e di conservazione (biblioteche, anche universitarie, musei e archivi) al fine di valorizzare l’enorme patrimonio informativo in possesso di questi enti.

La revisione riguarda anche nuovi indirizzi in merito al corrispettivo che l’amministrazione può chiedere al privato per il riuso delle informazioni in suo possesso. La nuova proposta di Direttiva prevede comunque la possibilità per le amministrazioni di scegliere tra gratuità o onerosità del riutilizzo ma, qualora queste scegliessero la seconda delle ipotesi, le tariffe non possono, a differenza della legislazione precedente, superare il costo marginale di riproduzione e divulgazione delle informazioni, salvo casi eccezionali[17].

In ultimo la proposta di Direttiva dovrebbe, almeno nelle intenzioni, migliorare l’efficacia del ricorso, qualora la richiesta di riutilizzo venga negata, incrementare il controllo sul rispetto delle disposizioni sulle tariffazioni e sul comportamento delle pubbliche amministrazioni in fase di attuazione, attraverso un maggiore coordinamento delle autorità indipendenti competenti[18].

È possibile osservare, a chiosa, che le proposte sembrano affrontare, come prima si accennava, alcune delle problematiche maggiormente rilevanti sul riutilizzo ma allo stesso tempo si può chiaramente aggiungere che siamo di fronte a una proposta della Commissione che dovrà affrontare l’iter legis comunitario e, quindi, potrebbe essere oggetto anche di rilevanti modifiche.

Oltre all’intervento legislativo, la Commissione aveva rilevato la necessità di costruire dei portali di dati europei. Nel 2012 la Commissione ha intenzione, attraverso la Decisione della Commissione contenuta nel “Pacchetto”, di rendere accessibili le informazioni in suo possesso e in possesso delle varie agenzie europee, attraverso un portale comunitario comune. Nel 2013, inoltre, essa si è impegnata a creare un portale di dati paneuropeo contenente tutte le informazioni in possesso delle amministrazioni degli Stati membri.

La terza tipologia di intervento corrisponde ad un  maggiore coordinamento a livello comunitario tra gli Stati membri con la finalità di armonizzare il più possibile le legislazioni di attuazione e di condividere le best practices in materia di riutilizzo[19]. Il coordinamento in materia è ben articolato all’interno del Piano d’azione, il quale delinea un percorso di coordinamento che parte dall’adozione di un insieme di indicatori di riutilizzo uguale per tutti gli Stati membri e termina con la modifica concordata tra la Commissione e gli Stati della Direttiva 2003/98/CE sulla base delle proposte prima esplicate.

Il Piano si propone anche di migliorare la trasparenza delle amministrazioni, di cui proprio il riuso può essere considerato uno degli strumenti[20].

A livello nazionale tutti gli Stati si sono dati degli obiettivi di trasparenza ma mancano obiettivi comuni a livello comunitario. La Commissione e gli Stati membri, proprio per sopperire a questa lacuna, fisseranno degli obiettivi comuni, anche considerando le best practices di trasparenza, e si impegneranno a migliorare la pubblicità delle informazioni riguardanti le norme, le politiche pubbliche e i bilanci nazionali. La Commissione, inoltre, ha manifestato l’intenzione di incentivare l’attuazione della Direttiva 95/46/CE sulla tutela dei dati personali nella parte in cui consente ai cittadini di accedere elettronicamente ai dati personali in possesso delle amministrazioni pubbliche e di essere informati quando questi siano stati utilizzati, attraverso un trattamento automatico.

3.1.4. Diritti digitali e protezione dei dati personali oggetto di riutilizzo.

La disciplina del riutilizzo dei dati di fonte pubblica si intreccia con la tutela della privacy. Nonostante le due discipline partano da due necessità confliggenti, la tutela della riservatezza, da un lato, e la libera circolazione delle informazioni in possesso delle amministrazioni, dall’altro, in determinati casi esse non possono che essere complementari[21]. Il riuso dei dati personali (sensibili o meno) in possesso delle pubbliche amministrazioni, infatti, rappresenta un esempio di come entrambi i presupposti debbano trovare un punto di equilibrio. Attualmente la Direttiva 2003/98/CE dispone che le informazioni personali possedute dalle pubbliche amministrazioni siano riutilizzabili nel rispetto dei principi, dei diritti e degli obblighi disposti dalla Direttiva 95/46/CE in materia di protezione dei dati personali[22], oltre che secondo il principio generale del riuso dei dati, il quale afferma che tutte le informazioni che non sono accessibili, non sono neanche riutilizzabili[23].

Il notevole incremento degli strumenti di comunicazione, come i provider dei servizi telematici, la diversificazione dei soggetti che detengono dati personali (oltre al settore pubblico, si pensi ai social networks, alle aziende di telefonia etc.), le innovazioni tecnologiche che permettono di utilizzare i dati di archivio in maniera più precisa ed elaborata, hanno incrementato notevolmente l’utilizzo dei dati personali e il rischio di abusi anche nel riuso delle informazioni pubbliche (si pensi alla possibilità, fornita dalle nuove tecnologie, di elaborare le informazioni ottenute dalle pubbliche amministrazioni fino al punto di vanificare la concessione originaria di riuso, soprattutto a fini commerciali)[24].

È interessante, quindi, sottolineare che la Commissione, all’interno dell’Agenda digitale, affianca alla revisione della Direttiva 2003/98/CE, anche la riforma della Direttiva 95/46/CE proprio per affrontare le criticità rilevate sopra[25].

Oltre che con la tutela della privacy, la disciplina del riutilizzo delle informazioni di fonte pubblica si intreccia anche con la disciplina della tutela della proprietà intellettuale. Con l’estensione della Direttiva 2003/98/CE anche alle biblioteche, ai musei e agli archivi non si può non notare come anche la protezione della proprietà intellettuale potrebbe riguardare molti più soggetti rispetto alla situazione attuale e come anch’essa finisca per essere una disciplina complementare a quella del riutilizzo[26].

In ultimo l’Agenda digitale, a parere di chi scrive, contiene un provvedimento con delle importanti potenzialità, se affrontato con una visione di ampio respiro.

La Commissione intende proporre, entro quest’anno, un Codice dei diritti on-line che dovrebbe riassumere i diritti degli utenti digitali in maniera completa. Analizzando l’Agenda è facile comprendere come la ratio principale di questo provvedimento sia in funzione di una maggiore tutela del cittadino-consumatore nelle transazioni commerciali. Questo, però, non dovrebbe portare ad escludere che all’interno di questo codice ci potrebbero essere delle disposizioni che riguardino anche il rapporto cittadino – amministrazione. Le potenzialità insite in questo Codice risiedono, appunto nella possibilità che esso diventi realmente un codice dei diritti digitali tout court in cui siano delineati anche i diritti e i doveri del cittadino digitale in rapporto alle amministrazioni pubbliche o al settore pubblico.

3.1.5. Alfabetizzazione digitale e riduzione del digital divide.

L’Agenda digitale europea affronta, in ultimo, anche le problematiche inerenti l’alfabetizzazione digitale dei cittadini. Secondo le stime della Commissione il 30% dei cittadini europei (circa 150 milioni), perlopiù anziani, immigrati, disoccupati e cittadini a basso reddito, non è capace di utilizzare le ICT e i servizi costruiti con il supporto di queste tecnologie[27]. Un elevato digital divide non solo ostacola lo sviluppo individuale, diminuendone notevolmente le opportunità, ma impedisce anche l’effettività dei diritti, soprattutto nell’utilizzazione dei servizi pubblici. Per favorire l’inclusione sociale, la Commissione ha sottolineato come sia importante sviluppare ICT che siano accessibili a tutti, soprattutto a favore dei disabili.

La Commissione intende ridurre notevolmente il digital divide prevedendo, all’interno dell’Agenda digitale, politiche comunitarie fortemente coordinate con il livello nazionale.

Innanzitutto la Commissione ha proposto l’adozione di indicatori di competenze digitali comuni a tutti gli Stati membri, utili non solo a valutare le competenze ma anche a fornire dati e informazioni necessarie per la programmazione di interventi futuri, funzionali ad una maggiore inclusione.

La Commissione, inoltre, si è posta l’obiettivo di fornire al mercato e alla pubblica amministrazione gli strumenti per il riconoscimento delle competenze digitali. Essa, per quanto riguarda il settore pubblico, ha messo in evidenza come l’80% dei servizi, i quali rappresentano il principale strumento di inclusione sociale, siano fornite dalle amministrazioni pubbliche, per lo più locali, e, conseguentemente, come la selezione del personale delle P.A. non possa prescindere dalle conoscenze digitali[28]. La proposta comunitaria è quella di inserire all’interno del “Quadro europeo delle qualifiche e dell’apprendimento permanente” e di EUROPASS parametri comuni di riconoscimento delle competenze digitali[29].

La Commissione se, da un lato, mira ad un riconoscimento comune delle competenze digitali negli Stati membri, dall’altro, sta tentando di creare i presupposti per formarle e ridurre il digital divide. Essa, infatti, innanzitutto, si è impegnata a coordinare le azioni degli Stati membri e a supportarli nell’attuazione delle politiche volte a questo scopo, attraverso finanziamenti diretti (si pensi ai finanziamenti del 7° Programma quadro) e indiretti. Importante è sottolineare, infatti, che la Commissione nella nuova proposta di Regolamento sulle politiche di coesione per il nuovo periodo 2013-2020, adottata il 6 ottobre 2011, ha posto la riduzione del digital divide come uno degli obiettivi prioritari del Fondo Sociale Europeo.

Un’attenzione particolare meritano i provvedimenti contenuti nell’Agenda digitale sull’accessibilità dei portatori di disabilità. Innanzitutto la Commissione ha posto come obiettivo degli Stati membri il rispetto della “Convenzione sui diritti delle persone con disabilità” delle Nazioni Unite in tutta la legislazione adottata in tema di Agenda digitale. In secondo luogo la Commissione ha stabilito che tutti i siti web delle pubbliche amministrazioni debbano essere accessibili entro il 2015[30]. Nel settembre del 2010 la Commissione - in ultimo, coordinando l’azione di tutti gli Stati membri - ha adottato un Protocollo d’intesa in materia di accesso alla rete per i disabili che tutti gli Stati membri dovranno attuare.

4.      Gli effetti sulla legislazione italiana dell’Agenda.

È evidente, quindi, che la ratio dell’Agenda digitale europea nella parte riguardante l’amministrazione digitale - prescindendo dalle ragioni economiche, che pure sono fondamentali in un provvedimento programmatico come questo – sia funzionale alla realizzazione di amministrazioni nazionali più integrate (tra loro e con quella comunitaria), più fruibili (sia in termini di accessibilità alle informazioni e ai servizi in rete che in termini di partecipazione attiva dei cittadini ai procedimenti) e più trasparenti (nel senso di una maggiore pubblicità e “utilizzabilità” delle informazioni e di un maggiore controllo democratico) in una dimensione europea molto più marcata. Tre caratteri che legano la logica insita nell’Agenda digitale europea, senza alcun dubbio, al concetto di Open government, che di queste caratteristiche si compone[31].

L’Agenda digitale italiana, quindi, dovrà essere costruita innanzitutto avendo una identica ratio: collaborazione tra amministrazioni (statale, regionali e locali), trasparenza e partecipazione dei privati ai procedimenti amministrativi.

Basandosi su questa ratio legis e considerando le proposte e i provvedimenti contenuti nell’Agenda digitale europea, l’Agenda italiana, molto probabilmente, dovrebbe andare a riformare, a fondo o in superficie, gran parte dei provvedimenti normativi in materia.

Le politiche di standardizzazione e di interoperabilità comunitarie non potranno che rafforzare la disciplina recante disposizioni sul Sistema Pubblico di Connettività (SPC), sia nel processo di uniformazione degli standards sia nel perseguimento dell’obiettivo di evitare il rischio del lock in e favorire la concorrenza in materia di forniture di servizi di interoperabilità alle pubbliche amministrazioni (considerando, tra l’altro, che il d.lgs. n. 42/2005 stava già percorrendo la via di una maggiore tutela della concorrenza)[32]. L’obiettivo di rendere interoperabili tra loro le amministrazioni degli Stati membri, inoltre, non potrà che passare, nel nostro ordinamento, per una revisione della disciplina sulla Rete Internazionale delle Pubbliche Amministrazioni (RIPA) contenuta nel decreto legislativo sopra citato[33].

La costruzione di servizi pubblici on-line realmente transfrontalieri, la revisione della disciplina comunitaria di autenticazione ed identificazione elettronica, la pubblicità di maggiori informazioni e la possibilità di avere siti istituzionali automatizzati e servizi on-line personalizzati dovrà necessariamente essere attuata, nel nostro ordinamento, modificando e rafforzando il Capo V del Codice dell’amministrazione digitale[34]. Il d.lgs. n. 82/2005, così come modificato dal d.lgs. n. 235/2010, prevede già alcuni disposizioni che vanno in questo senso, ma sicuramente andranno armonizzate con il contesto comunitario[35].

La revisione della direttiva 2003/98/CE sul riutilizzo dei dati di fonte pubblica porterà al necessario aggiornamento del d.lgs. n. 36/2006, che ha attuato la direttiva comunitaria. La strategia, inoltre, degli Open data in tutte le amministrazioni pubbliche - già accennata brevemente ed in maniera isolata nel d.lgs. n. 235/2010 di modifica al CAD[36] e in fase di impostazione con il portale www.dati.gov.it[37]- dovrà essere affrontata in maniera sistemica nel nostro ordinamento, non solo attraverso la naturale modifica della disciplina di attuazione della direttiva comunitaria sul riutilizzo ma anche inserendone la ratio nello stesso CAD.

Oltre alla disciplina sul riuso dei dati, l’attuazione dell’Agenda porterà alla modifica del d.lgs. n. 196/2003, contenente il Codice in materia di protezione dei dati personali, considerando che uno degli obiettivi della Commissione è rinnovare le disposizioni contenute nella Direttiva  95/46/CE.

In ultimo, in materia di alfabetizzazione digitale e riduzione del digital divide il nostro ordinamento, nonostante abbia ha già predisposto sia dei veri e propri “diritti digitali”, come quelli elencati nel CAD (anche se ancora da rendere davvero esigibili[38]) e avviato una politica infrastrutturale utile allo scopo, come l’adozione del “Piano nazionale per la banda larga”[39], dovrà attuare le disposizioni comunitarie in materia, soprattutto in merito all’accessibilità dei cittadini disabili, in quanto prevedono degli interventi più incisivi contro queste tipologie di difficoltà di accesso all’amministrazione digitale[40].

5.      Conclusioni

Concludendo è evidente che l’Agenda digitale europea è un documento programmatico che contiene rilevanti elementi di riforma della disciplina dell’e-government. La sua corretta attuazione a livello nazionale sarà determinante per il raggiungimento degli obiettivi che sono in essa delineati, considerando che in tutti gli ambiti di intervento gli Stati membri hanno un ruolo rilevante.

Il coordinamento e la collaborazione tra Stati membri e tra questi e la Commissione europea sarà fondamentale per la concreta attuazione dell’Agenda, così come sarà necessario il coinvolgimento delle amministrazioni regionali e locali.

Nel nostro ordinamento non si potrà prescindere da un’impostazione di questo tipo considerando che l’autonomia organizzativa delle amministrazioni regionali e locali è costituzionalmente garantita. Per assicurare l’interoperabilità, il riutilizzo di tutte le informazioni pubbliche, anche quelle regionali e locali, l’universalità dell’accesso ai siti istituzionali e ai servizi in rete si deve necessariamente organizzare la politica di attuazione dell’Agenda digitale sulla base di un forte coordinamento tra l’amministrazione statale e le altre amministrazioni - regionali e locali - coinvolte, e di un chiaro coordinamento normativo[41].

Certo si può già sottolineare come la previsione di un’ulteriore organo di coordinamento e proposta, come la Cabina di regia, rispetto all’Ente nazionale per la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione (DigitPA) renda poco chiaro il governo della politica di attuazione dell’Agenda.

Oltre ad un coordinamento organizzativo e normativo, bisognerà considerare anche un coordinamento di politiche. Basti pensare come l’attuazione dell’Agenda digitale si intersechi con il “Piano e-gov 2012” e con i progetti finanziati con la politica di coesione statale e regionale del periodo di programmazione in corso[42].

L’Agenda digitale italiana, quindi, non potrà prescindere da questi aspetti, di merito e di coordinamento, se essa mira realmente a ricalcare l’approccio comunitario che vede nell’Agenda digitale europea lo strumento principale e organico di una completa digitalizzazione della pubblica amministrazione verso un reale Open government europeo.

---

Aggiungi questo articolo ai tuoi social bookmarks preferiti