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Fin dalla metà degli anni '70, in un quadro istituzionale (e costituzionale) profondamente diverso da quello attuale, si è posto il problema di assicurare alle Regioni un ruolo nel campo dell'informazione e della comunicazione. Da questa esigenza, e dalla sua progressiva evoluzione, nascono prima i Co.re.rat. (L. 103 del 1975, con funzioni di consulenza delle regioni in materia di informazione, con poteri di proposta e con il compito di disciplinare, a livello regionale, il c.d. diritto di accesso. Funzioni poi accresciute dai principali interventi normativi in materia dei decenni successivi: la l. n. 223 del 1990, cd. legge "Mammì", in particolare, assegnerà ai comitati limitati compiti consultivi in materia di assegnazione di frequenze, in materia di definizione della programmazione locale. E' però in questa fase che emerge il germe del modello che caratterizzerà la stagione successiva, attraverso la previsione di un possibile "avvalimento" di questi comitati da parte del Garante per l'editoria e la radiotelevisione.Al di là di interventi minori, volti comunque ad espandere le funzioni dei comitati (L. 515 del 1993, in materia di comunicazione politica), in un quadro che sempre più riconosce e legittima un intervento regionale in materia (come sancito dalla Corte costituzionale con la sent. n. 348 del 1990), è però con la l. n. 249 del 1997 che si arriva a definire, nei suoi tratti fondamentali il sistema con cui oggi ci confrontiamo.

Quello che però può essere utile focalizzare sono i caratteri dei corecom alla luce della legge "Maccanico", che li ha previsti, e delle successive leggi regionali istitutive. I Co.re.com. emergono "in parallelo" alla costituzione dell'Autorità nazionale, dei quali sin dall'avvio sono qualificati come "organi dell'autorità" dal punto di vista funzionale, quale sede di decentramento sul territorio.

Sul modello di quella che è stata definita da Caretti un'amministrazione comune ("repubblicana" potremmo dire ora), i Co.re.com. si segnalano per un disegno organizzativo decisamente originale, almeno nel sistema interno, legati funzionalmente all'autorità, ma strutturalmente organi regionali e legati alla regione per parte delle proprie funzioni, pure esercitate in posizione di relativa indipendenza.

Oltre ad ereditare le funzioni già dei Co.re.rat., i Co.re.com. divengono quindi destinatari di funzioni (v. reg. Agcom, 53 del 1999 per la definizione delle funzioni delegabili) dell'Autorità, che ha in questo senso progressivamente valorizzato i comitati, attraverso un processo di conferimento di funzioni delegate progressivamente sempre più marcato.

Senza che sia qui possibile sviluppare ulteriormente questo processo, è però necessario evidenziarne l'esito e quindi i caratteri dei co.re.com. alla luce degli atti di indirizzo dell'Agcom (sull'organizzazione di questi: reg. 52 del 1999) e delle leggi regionali istitutive.

Caratteristiche di fondo che consistono, come in parte accennato: da un lato nella "duplice veste" dei co.re.com., di organi regionali (dal punto di vista strutturale) ed organi nazionali (dal punto di vista funzionale, nel rapporto con l'Agcom); d'altra parte si tratta, però anche, di soggetti con caratteri di indipendenza e pluralismo, assimilabili a quelli della stessa Agcom. Attraverso caratteristiche personali ("competenza ed esperienza nel settore", "assoluta indipendenza sia dal sistema politico che dagli interessi di settore"), procedure di nomina (con voto limitato, in sede consiliare, per la scelta dei membri), indipendenza della struttura di supporto, regime di incompatibilità rafforzato, si costruisce un organo relativamente indipendente e con caratteri pluralistici, in questo senso (e fermo restando il ruolo delle regioni nell'attuazione di questi principi in sede di legge istitutiva) assimilabile alla stessa autorità nazionale.

Nel corso del decennio intercorso dall'approvazione della legge Maccanico, e del quinquennio dall'istituzione di Co.re.com. nella maggioranza e quindi nella quasi totalità delle realtà regionali (19, al luglio 2007: peraltro alla stessa data in ben quattro regioni ed una provincia autonoma i Comitati risultano non pienamente operativi), si è assistito ad uno sviluppo del modello, attraverso la progressiva valorizzazione dei Corecom nella loro veste di organi di decentramento dell'autorità nazionale.

Sulla base di uno schema di convenzione – tipo (del. 402 del 2003), l'Agcom ha stipulato convenzioni, di durata triennale (e tacitamente rinnovabili) con larga parte dei co.re.com. (16, al luglio 2007) e si è assistito alla scadenza delle prima "stagione" di convenzioni (10 al 1/3/2007). Senza voler qui ripercorrere il contenuto di queste deleghe, merita segnalare come tra le quali in termini anche quantitativi risultino particolarmente significative quella relative alla risoluzione delle controversie tra operatori ed utenti,nonché in materia di vigilanza sulla "par condicio" e di tutela dei minori. Di là quindi dall'efficacia di questo modello, che pare rimarcata dalla stessa Agcom che si è orientata da un lato ad espandere le deleghe locali, e dall'altro a superarne il carattere "provvisorio" (in seguito alla del. 666/06/Cons. si è chiusa la fase sperimentale e si è passati ad un "regime ordinario" di delega) pare necessario evidenziarne le implicazioni.

Da un lato, esaminando questo processo, emergono forti analogie con dinamiche che hanno caratterizzato il sistema comunitario (in particolare, la rete della concorrenza), dove si è assistito ad un significativo decentramento per "sovraccarico" a soggetti legati funzionalmente ma non strutturalmente alla Commissione. Questo ha determinato, nel sistema europeo della concorrenza, la costituzione di un sistema amministrativo e regolatorio "a rete", non inquadrabile univocamente nei tradizionali modelli di tipo gerarchico. Pur non pienamente assimilabile a questo, il "modello co.re.com." presenta forti similitudini: un soggetto centrale come referente funzionale, ma soggetti locali organizzativamente collocati ad un diverso livello istituzionale e destinatari di regole (e funzioni) anche da questo livello.

Un'evoluzione che però, oltre a disegnare un sistema decisamente particolare, pare spostare progressivamente sull'asse del "decentramento nazionale" (e quindi sul rapporto con l'Agcom) il baricentro dell'attività dei Co.re.com. che però sono, e restano, organi delle regioni che li hanno istituiti.

Ne emerge un modello organizzativo e funzionale né (propriamente) statale né regionale, ma, ragionando nella logica del riformato testo costituzionale, "repubblicano". Una forma di intervento, in larga parte diretto dal centro (si tratta di funzioni delegate, con poteri sostitutivi e di indirizzo, ecc.), che risulta di per sé di interesse per una certa coerenza con la riforma costituzionale intervenuta nel frattempo.

Giunti a questo punto della nostra, pur rapida, riflessione, diviene necessario soffermarci sulla riforma costituzionale del 2001 e sulle conseguenze che discendono (o dovrebbero discenderne) in questa materia. Il dato fondamentale è, come noto, la previsione, tra le materie concorrenti (in cui lo stato, giova ricordarlo, perderebbe la funzione regolamentare e vedrebbe la propria funzione legislativa limitata alla definizione dei "principi fondamentali") dell'ordinamento della comunicazione. Di là dalle diverse implicazioni che possano (e vogliano) farsene discendere, pare in ogni caso inevitabile ricavare da questa previsione (ed al di là delle obiezioni, e nonché delle valutazioni che seguiranno) la valorizzazione necessaria della dimensione regionale (in particolare, rispetto al tradizionale impianto, così come delimitato dalla sentenza n. 348 del 1990 della Corte costituzionale).

La previsione dell'ordinamento della comunicazione nel quadro del terzo comma dell'art. 117 Cost. ha determinato non poche perplessità (per l'affidamento alla competenza concorrente di una materia tradizionalmente ad impianto centralistico, unitario ed uniforme, pur con le aperture di cui si è detto), nonché difficoltà legate alla stessa complessità di delimitazione della materia. Un tema qui non ulteriormente sviluppabile, ma per il quale possiamo far riferimento al "campo visuale" dell'autorità. Detto in altri termini, per ordinamento della comunicazione possiamo intendere i settori "convergenti e dai tratti ordinamentali" soggetti al governo dell'Agcom e quindi "parallelamente" dei Co.re.com., ed in particolare quindi: telecomunicazioni (e poi dunque "comunicazioni elettroniche), radiotelevisione, stampa. Su questa delimitazione la dottrina è tendenzialmente d'accordo, anche se di fatto la sola radiotelevisione è considerata rientrarvi in modo assolutamente non controverso. La disciplina della comunicazione politica, pur oggetto del "campo visuale" di Agcom e Co.re.com. pare altresì corretto ritenere che piuttosto vada ricondotta alla disciplina elettorale (senza che, peraltro, sia qui possibile argomentare adeguatamente in merito).

L'incidenza di una simile previsione costituzionale pare, ad oltre cinque anni dall'approvazione della riforma, particolarmente debole, se vista dal lato dell'autonomia (regionale) e non solo da quello del decentramento (statale). Certo un qualche ruolo più significativo è stato riconosciuto alle regioni, tanto dal Testo unico della Radiotelevisione che dal Codice delle comunicazioni elettroniche, ma di fatto pare immutato l'impianto consueto, con una disciplina uniforme, unitaria (un codice, addirittura) e spazi di intervento regionale "concessi" dal legislatore nazionale.

Paiono evidenti, a convalidare un simile risultato di debole differenziazione, due dati.

Da una parte, la difficoltà, per i diversi attori, di accettare la perdita di centralità dello stato in una materia percepita come "naturalmente" unitaria. Ecco quindi lo stato muoversi nel solco consueto, quasi prescindendo dalla natura concorrente della materia (con leggi di sistema e di dettaglio, testi unici e codici), e le regioni esitare ad intervenirvi o ad impugnare normative regionali esorbitanti (dai soli principi). Ed ecco, soprattutto, l'affermazione di "esigenze unitarie" da parte della Corte costituzionale, quali idonee a determinare di per sé meccanismi derogatori nell'assetto delle competenze (per tutte, si v. le sentt. n. 303, 307 e 308 del 2003).

D'altra parte questo processo, e la decisiva giurisprudenza costituzionale, porta progressivamente al superamento del modello "formale" immaginato dal legislatore costituzionale (un modello di concorrenza-separazione, fondato sul confine principio-dettaglio e con amministrazioni astrattamente non di livello nazionale) in favore di un modello diverso, di concorrenza-collaborazione, nel quale i diversi attori "costituzionalmente necessari" devono muoversi d'unisono, sulla base del principio di leale collaborazione. In questo senso, la "costituzione materiale" sembra condurre sempre più sul solco del modello di relazione che caratterizza l'intervento dei Co.re.com. ed il complessivo sistema delle autorità della comunicazione (Agcom e Co.re.com.), come "rete" né statale né unicamente regionale, ma più propriamente repubblicana in quanto frutto dei soggetti "che compongono la Repubblica".

Fatta questa premessa, il sistema pare doversi sviluppare nella direzione di un accresciuto ruolo delle Regioni, che non può però passare unicamente per una (pure auspicabile) maggiore partecipazione delle maggiori autonomie territoriali alla formazione di decisioni "del centro" (tramite forme di raccordo sulla nomina di componenti di organi, consultazioni e intese per la formulazione di linee di indirizzo, in particolare rispetto alla società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo).

Quali, però, gli spazi di diretto intervento regionale in materia: possibilità di intervento esiguo in campi come le comunicazioni elettroniche e la stampa (fatta salva la materia delle provvidenze, nonché della disciplina della distribuzione e della vendita purché in funzione proconcorrenziale), maggiori spazi nel campo dei contenuti della radiodiffusione (di livello locale), per quanto a livello positivo non vi siano tracce particolarmente evidenti dell'esercizio di queste competenze (al di là di modelli consueti di intervento, nelle ipotesi di previsioni contenute in leggi statali). Ma al di là della regolazione, proprio ad accogliere il modello collaborativo che occorre riconoscere sempre più significativi spazi ad un intervento di tipo amministrativo, in applicazione del principio di sussidiarietà, di soggetti regionali, chiamati non ad essere mere sedi di deconcentrazione ma altresì livello di vero e proprio decentramento (con spazi di esercizio autonomo di funzioni non delegate, ma proprie, di livello regionale).

Una valorizzazione del ruolo delle regioni che può condurre, ed anzi coerentemente dovrebbe condurre, ad una valorizzazione dei Co.re.com. sul versante, sin qui restato progressivamente in ombra, del rapporto con le Regioni e quindi dell'esercizio di funzioni regionali. Questo perché, se regolati od esercitati a livello regionale, una serie di fenomeni richiedono di essere affidati a soggetti con caratteristiche analoghe a quelle dell'Agcom, e quindi dei Co.re.com., vale a dire a soggetti con adeguato grado di indipendenza (sempre che la disciplina regionale istitutiva sia realmente idonea a darne garanzia), dalla politica e dagli interessi, ed in taluni casi soggetti espressione del pluralismo politico regionale.

In questo senso è forse possibile proporre una prima classificazioni di funzioni non esercitabili attraverso apparati amministrativi riconducibili al modello "classico" (ministeriale, se vogliamo).

In primo luogo, è possibile riscontrare una serie di funzioni per l'esercizio delle quali è la normativa comunitaria a richiedere requisiti di indipendenza. E' il caso delle comunicazioni elettroniche, dove in particolare le direttive di c.d. seconda generazione prevedono stringenti requisiti di indipendenza (dalla politica e dagli interessi) in capo ai soggetti che esercitano le funzioni definite a livello europeo.

In secondo luogo, possiamo riscontrare funzioni rispetto alle quali l'esigenza di indipendenza discende da (i principi della) legislazione nazionale. E' il caso, in via generale, dell'ordinamento della comunicazione, laddove le corrispondenti funzioni di livello nazionale risultino affidate all'Agcom.

Infine, possiamo rinvenire funzioni costituzionalmente ad esercizio "non maggioritario" (anche se qui il principio più che l'indipendenza è la non riconducibilità al solo esecutivo): le funzioni di indirizzo e controllo in materia radiotelevisiva (sin dalla sentenza n. 275 del 1974), le funzioni in materia di comunicazione politica (affidate all'Agcom o alla commissione parlamentare di vigilanza, laddove si tratta di salvaguardare il principio di pluralismo sostanziale, che sarebbe pregiudicato dal riconoscimento di un ruolo a soggetti espressione del solo esecutivo e quindi della sola maggioranza di governo).

Presente e futuro del Co.re.com.: i comitati regionali appaiono dunque di fronte ad un bivio. Se un accrescimento di un loro ruolo risulta, in via generale, un dato di tendenza connesso all'esigenza di evitare un sovraccarico dell'Agcom è invece tutto da costruire un corrispondente "equilibrato e bilanciato sviluppo" della dimensione più propriamente regionale.

Uno sviluppo, però, come si è cercato di evidenziare che è costituzionalmente coerente, sostanzialmente inevitabile sempre che le regioni scelgano (e siano messe nella condizione) di giocare un ruolo più significativo nella materia.

Note essenziali.

1. Questo contributo trae spunto, pur con modifiche ed aggiornamenti, da una relazione tenuta al seminario "I Co.re.com. e le funzioni delegate", organizzato per la conferenza dei Presidenti dei Co.re.com. dal comitato dell'Emilia Romagna (e tenutosi a Bologna il 15 dicembre 2006.

2. Per un più compiuto sviluppo delle riflessioni qui abbozzate, e per i dovuti riferimenti, si v. i contributi pubblicati in Diritto pubblico, n. 3, 2002 (E. Carloni, L'ordinamento della comunicazione dopo la (ed alla luce della) riforma del Titolo V della parte II della Costituzione, pp. 1001 ss.) e Le Regioni, n. 6, 2005 (E. Carloni, L'ordinamento della comunicazione alla luce della legislazione regionale (2001-2005), pp. 785 ss.). A questi lavori in particolare si rinvia rispettivamente per la delimitazione della materia "ordinamento della comunicazione", e per l'analisi dell'intervento statale e regionale, successivo alla riforma, in materia.

3. Il riferimento a Caretti rimanda a P. Caretti, I Corecom nel sistema locale delle comunicazioni, in Le Regioni, n. 3, 2005, pp. 339 ss.

4. I dati sono tratti dalla relazione annuale dell'Agcom (Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, Relazione annuale sull'attività svolta e sui programmi di lavoro
Roma, 24 luglio 2007, in www.agcom.it), ed in particolare dalla sez. III.

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