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The Author describes the framework of the Italian regulation on  identification and residence permits for third-country nationals, focusing on the  last parliamentary amendments of the "security package"and recalling the commitment to an Electronic residence permit.

1. La difficoltà, in questo come in altri casi, di applicare norme giuridiche non solo nei confronti di chi è persona “diversa” rispetto a quella che si crede che sia, ma, più radicalmente, parafrasando un’espressione “epica”, giuridicamente (ma non certo come “individuo”) è “nessuno”, rende la dimensione dell’importanza delle procedure di identificazione degli stranieri immigrati per il funzionamento dell’intero impianto normativo e, si starebbe per dire, “ordinamentale” in materia. Di qui, l’attenzione riservata già nella versione “originaria” del T.U. sull’immigrazione nei confronti dell’identificazione degli stranieri, col prevedere la possibilità, eventualmente, di trattenere il clandestino “per il tempo strettamente necessario” presso un Centro di permanenza temporanea ed assistenza” in vista appunto di procedere alla sua identificazione (art. 14, 1° comma).

A tale proposito, deve però ora segnalarsi come, nel primo dei tre maxi-emendamenti approvati alla Camera col voto di fiducia il 14 maggio 2009, modificativi e sostituitivi del disegno di legge “in materia di sicurezza pubblica” (v. doc. C. 2180), sia stata ripristinata per la terza volta la norma del medesimo d.d.l. bocciata dapprima dal Senato il precedente 5 febbraio (v. doc. S.733), e poi stralciata da un emendamento dell’opposizione (c.d. “emendamento Franceschini”) in sede di approvazione della legge di conversione del d.l. n. 11 del 23 febbraio 2009, l’8 aprile, consistente nel prolungamento dei tempi di detenzione all’interno dei CIE fino ad un massimo di 180 giorni. Anche se, per vero, tale riproposizione era del tutto prevedibile, date le minacce di dimissione dall’incarico di governo del Ministro dell’Interno all’indomani del predetto stralcio, nonché l’accoglimento, al momento dell’approvazione della legge di conversione n. 38/2009, al Senato, di un O.d.G. (di cui il primo firmatario è stato l’On. Bricolo della Lega), orientato in tal senso. Per la precisione, tale O.d.G. ha impegnato il Governo ad adottare i provvedimenti necessari a dare attuazione alla normativa comunitaria, segnatamente, alla direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2008 recante “Norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare”, su cui avremo modo di tornare nel prosieguo.

Ad ogni modo, significativo è il fatto per cui la triplicazione della tempistica prevista dal Testo Unico sull’immigrazione, da parte del disegno di legge, e la previsione della possibilità che i clandestini stiano rinchiusi nei centri di identificazione ed espulsione fino a un massimo (non più di due ma) di sei mesi (salva la possibilità di essere rimpatriati senza attendere la scadenza della proroga), mentre è stata valutata positivamente da parte di chi (come il capo della Polizia, Manganelli) la considera “un incentivo ai nuovi arrivi di clandestini sul territorio”, ha ricevuto invece le critiche, già in occasione del suo stralcio dal decreto legge, da parte di chi ne ravvisa non solo l’inopportunità ma anche taluni profili di incostituzionalità, sia per l’eccessività del tempo di permanenza previsto, sia per il coinvolgimento dei giudici di pace, ritenuto inadeguato (come per esempio il Presidente dell’Unione Camere Penali Italiane, Dominioni). Inoltre, è notevole la lettura, diametralmente opposta, delle forze politiche della maggioranza e dell’opposizione data alla menzionata direttiva 2008/115/CE per cui, a fronte di chi ha reputato il disposto sui CIE, che fissa il termine massimo di detenzione nei CIE in 18 mesi, pienamente rispondente alle norme comunitarie (v. in partic. Mantovano di AN e Lussana della Lega), si è posto chi, invece, lo ha ritenuto inconciliabile con la direttiva là dove prevede che il trattenimento abbia “durata quanto più breve possibile”, ritenendo ammissibile il suo protrarsi nel tempo per i soli casi di resistenza all’identificazione e non anche per quelli legati alle difficoltà nell’accertamento dovute a negligenze o inefficienze di organi amministrativi italiani o stranieri (v. in partic. Gozi del Pd, Mantini dell’UdC).

2. Quanto da ultimo osservato getta luce sui condizionamenti provenienti, ormai, a pieno ritmo, anche in questa materia dal livello sovranazionale, e che si son fatti sempre più consistenti a partire da Maastricht, e poi con Amsterdam e all’indomani del Consiglio europeo di Tampere del 1999. In particolare, il salto di qualità, nel senso del maggior rigore delle politiche immigratorie nello spazio europeo s’è avuto a partire dal Consiglio europeo di Bruxelles del  novembre 2004 in cui è stata sollecitata una più efficace azione in materia di allontanamento e rimpatrio, basata su norme comuni e poi soprattutto durante il secondo semestre del 2008, quando la Presidenza francese ha posto l’immigrazione come tema prioritario del proprio programma proponendo, tra l’altro, l’adozione di un severo «Patto sull’immigrazione e l’asilo», comune a tutti gli Stati membri.

Peraltro, a motivo di tale rinnovato contesto delle politiche immigratorie europee, possono forse comprendersi talune difficoltà incontrate dal volto più “mite” in materia, esibito nel corso della XV legislatura, con la presentazione, nell’estate 2007, del Disegno di legge n. 2976 (c.d. “Amato-Ferrero”) contenente sostanziosi segnali dell’assunzione di un nuovo tipo di approccio alla materia dell’immigrazione, nel senso della sua trattazione in un quadro di fisiologica normalità più che in quello della sicurezza e dell’ordine pubblico. Anche se certamente non si giustificano le gravi lacune che quelle stesse politiche dimostrarono proprio sui temi dell’identificazione dei cittadini stranieri, sia sul piano politico, sia sul lato operativo.

Nel corso della XV legislatura, infatti, per tutta una serie di ragioni su cui abbiamo avuto modo altrove di soffermarci (v. www.federalismi.it del 27.04.09), a cui, peraltro, non hanno giovato determinate “incertezze” interpretative della normativa vigente, anche “solo” l’innesco del procedimento identificativo si è rivelato in certi casi di estrema, se non, addirittura, di impraticabile, effettuazione, a tutto vantaggio di coloro i quali non hanno alcuna convenienza a farsi identificare.

Ciò, benché il quadro normativo, già all’epoca, fosse tutt’altro che carente riguardo alla previsione e regolamentazione dei mezzi identificativi, se solo si pensa come in ambito comunitario fin dalla seconda metà degli anni Novanta, ci si fosse preoccupati di intervenire in materia (v. regolamento CE n. 1683/95), ponendo una disciplina di base, successivamente perfezionata dal regolamento CE n. 1030/2002, in vista di accelerare i tempi per il possibile utilizzo del permesso di soggiorno elettronico europeo.

Com’è noto, poi, nel nostro ordinamento, alle norme introdotte dal Reg. (CE) n. 1030/2002 si sono accompagnate, pressoché contestualmente, quelle poste nella stessa materia dalla legge n. 189/02 (c.d. “Bossi-Fini”), con cui è stato sancito l’obbligo di sottoporre a rilievi fotodattiloscopici tutti gli stranieri richiedenti il permesso di soggiorno (art. 2-bis) o il suo rinnovo (art. 4-bis).

La regolamentazione poi del c.d. “permesso di soggiorno elettronico” in attuazione del menzionato Regolamento (CE) n. 1030/2002 è avvenuta dapprima col D.M. 3 agosto 2004, contenente le “Regole tecniche e di sicurezza relative al permesso e alla carta di soggiorno”, e, quindi, col decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144 (convertito in legge 31 luglio 2005, n. 155), recante “Misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale”. Tuttavia, tali modalità di attuazione sono state ritenute non soddisfacenti dalla Commissione europea, la quale il 4 aprile 2006, quando le elezioni che avrebbero portato il centro-sinistra al governo non si erano ancora svolte, inviò all’Italia una lettera di messa in mora per mancato rispetto del menzionato Reg. (CE) n. 1030/2002, rilevando come il nostro ordinamento non fosse ancora sufficientemente attrezzato per il rilascio di permessi di soggiorno conformi al modello uniforme europeo, con conseguente violazione dell’art. 9 del Reg. cit. ai sensi del quale “gli Stati membri rilasciano [i permessi] al più tardi entro un anno a decorrere dall’adozione degli elementi e dei requisiti di sicurezza complementari” (definiti dalla Commissione con decisione C/2002/3069 del 14 agosto 2002).

Come rilevato in altra occasione (v. www.federalismi.it, cit.), ciò che è seguito, nel nostro Paese, alla menzionata messa in mora è stato un susseguirsi di rimedi su rimedi, per cercare dapprima di adempiere (l’adozione del permesso di soggiorno elettronico europeo s’è celebrata nel dicembre 2006) e, poi, di ottemperare in modo sufficientemente adeguato alle richieste di Bruxelles. Anche se, a conti fatti, ci pare ad oggi di poter dire, avendo riguardo al tema in oggetto, che è come se, ci si lasci passare la metafora, il motore di una fuori serie fosse stato montato su di un’utilitaria, visto e considerato che la stessa mancanza di condizioni per procedere all’identificazione “tradizionale” “a vista” ha finito per riguardare anche l’identificazione per tramite del “permesso di soggiorno elettronico”, non solo ostacolandone il buon “decollo”, ma più radicalmente rischiando di pregiudicare la riuscita delle politiche immigratorie.

Ed infatti, l’“identificazione elettronica” basata su informazioni biometriche “uniche” che consentono l’autenticazione “a distanza”, lungi dall’essersi dimostrata in grado di rimediare di per sé stessa alle difficoltà di espletare le procedure identificative, ha a ben vedere finito addirittura per aggravarle, date le difficoltà per la loro messa a punto e soprattutto i costi iniziali per fornire le amministrazioni e le forze di pubblica sicurezza delle necessarie dotazioni, in un quadro di fondo di carenza di risorse. Inoltre, è stato da subito evidente il rischio che la concentrazione delle medesime risorse nella fase di attribuzione del dato, così come richiede il permesso di soggiorno elettronico, invece che per il reperimento del soggetto da identificare potesse finire per provocare l’“iperidentificazione” di chi fosse assoggettato alle procedure, ed invece l’“ipoidentificazione” nei confronti di chi si trovasse (e mirasse a rimanere) nella completa clandestinità. Senza poi qui considerare, come meriterebbe, la situazione problematica in cui vengono a trovarsi coloro i quali pur volendo essere individuati, per motivi meramente burocratici non riescano ad ottenere il permesso di soggiorno: questione, questa, che certamente dovrà essere ripensata se (come probabile) al Senato verrà mantenuta la norma che introduce nel nostro ordinamento il c.d. “reato di clandestinità” (previsto ora all’art. 1, comma 22 del d.d.l.).

3. Proprio tenendo conto delle difficoltà che continuano ad incontrare anche le procedure di identificazione più tradizionali – di cui del resto è data prova dall’esigenza di cui s’è detto, di prolungare i tempi di permanenza nei CIE –, avevamo altrove rilevato ((v. www.federalismi.it dell’11.06.08), l’opportunità, a contesto invariato, prima di tutto di perfezionare gli strumenti e le operazioni di “identificazione a vista” dei cittadini stranieri. Del resto, avevamo ritenuto di poter scorgere, tra “le pieghe” della normativa comunitaria, una certa accondiscendenza, da parte del Reg. (CE) n. 1030/2002, per l’“identificazione a vista” realizzabile per tramite dell’incorporazione della tradizionale fotografia dei titolare nel permesso di soggiorno, trattandosi di una procedura che, tutto sommato, ha saputo dare nel tempo buona prova di sé, reputandola, soprattutto, allo stato attuale forse ancora maggiormente praticabile rispetto all’“identificazione a distanza” prevista dal permesso di soggiorno elettronico.

Tuttavia, nel predetto quadro di inasprimento della politica europea d’immigrazione ha trovato altresì spazio il Nuovo Reg. (CE) n. 380/2008 del 29 aprile, con cui s’è provveduto ad eliminare ogni ambiguità interpretativa, sancendo l’obbligo di inserimento nei permessi di soggiorno per tutti i richiedenti da sei anni in su, dell’«immagine del volto e [delle] immagini delle due impronte digitali del titolare» (art. 4-ter). Anche se poi, notevole è il rilevo, che traspare dal testo del Regolamento, per cui il prelievo e l’innesto di tali dati risulterebbero finalizzati, almeno per ora, non all’espletamento di procedure di identificazione a distanza (al fine di rendere possibile, per esempio, per l’immigrato di poter ottenere servizi in via esclusivamente telematica), ma a garantire l’autenticità del supporto del documento elettronico. Inoltre, ciò a cui, almeno nel più breve periodo, si mira è di rendere possibile per tutte le agenzie europee e gli organi competenti in materia di immigrazione nello spazio europeo di accedere al patrimonio informativo attinto dai permessi di soggiorno, attraverso l’utilizzo di un codice di identificazione personale comune per l’accesso ad una banca dati europea. Previsione, questa, peraltro, che ha destato più di una qualche perplessità nella parte in cui manca di specificare le autorità europee e appartenenti agli Stati nazionali abilitate all’accesso ai dati, nonostante il Parlamento Europeo il 20 giugno 2007 avesse presentato un emendamento (non accolto) mirante specificamente ad obbligare ciascuno Stato a fornire un elenco dei soggetti abilitati all’accesso.

Per il resto, il Regolamento lascia i singoli Stati liberi di stabilire se aggiungere (o meno), nei permessi di soggiorno elettronici, per ragioni di sicurezza nazionale, altri indicatori biometrici, incluso il DNA dei richiedenti, così come i «dati per servizi telematici come l’amministrazione in linea e il commercio elettronico». Là dove, peraltro anche tale disposto non ha mancato di suscitare critiche da parte di chi considera inopportuno consentire l’inserimento, sia pur su processori diversi, di dati di diversa natura e, soprattutto, non pertinenti rispetto alle finalità del permesso di soggiorno (come per esempio sono quelli relativi al commercio elettronico); così come di chi intravvede in questo tipo di previsioni la volontà di agevolare la ricostruzione di profili della personalità individuale, proibita, tra l’altro, nel nostro ordinamento dall’art. 14 del D.lgs. n. 196 del 2003. Anche se poi tra le previsioni regolamentari più controverse vi è quella che consente l’inserimento, nel documento, di ulteriori dati personali apparendo, questo, contraddittorio rispetto alla finalità della normativa di prefigurare un modello di permesso di soggiorno uniforme. Ma non solo: non manca, infatti, di mettersi in luce la possibilità che l’introduzione di discipline differenziate possa finire per favorire l’emersione di forme di “forum shopping” a scapito degli ordinamenti più sensibili alle ragioni legate alla privacy individuale, i quali conseguentemente, per una sorta di eterogenesi dei fini, sarebbero indotti a introdurre forme di identificazione e controllo più restrittive, provocando una serie di effetti a catena ed in fondo il complessivo rialzo dello standard di identificazione e controllo individuale europeo.

Nondimeno, tornando alle vicende italiane, sebbene, la politica immigratoria e della sicurezza costituisca un pilastro centrale del programma di governo della XVI legislatura, significativo è osservare come, almeno finora, l’azione dell’esecutivo nel portarla avanti si sia svolta ricorrendo a strumenti del tutto tradizionali mettendo in secondo piano, forse anche per i motivi di cui si diceva, l’impiego delle nuove tecnologie. Peraltro, anche nel disegno di legge approvato alla Camera il 14 maggio, vi sono varie previsioni di diretto e indiretto rilievo in tema di identificazione, ma non in prospettiva “tecnologica”.

Ma c’è ancora tempo: del resto, volendo conclusivamente tirare le fila di quanto fatto e di cosa resta da fare, è possibile ritenere che l’approvazione integrale del “pacchetto sicurezza” e, con esso, delle misure in materia d’identificazione accompagnerà ancora piuttosto a lungo il governo Berlusconi. Finora, infatti, sono stati convertiti in legge i decreti legge n. 92 del 23 maggio 2008 e n. 11 del 23 febbraio 2009, i quali con stretto riguardo al tema dell’identificazione, hanno previsto aggravi di pena per i casi di false dichiarazioni sulla identità propria o di altri e di fraudolenta alterazione della medesima per impedire l’identificazione o l’accertamento di qualità personali; e la promozione, sul versante logistico, dell’accesso e l’interscambio dei dati tra terminali della polizia municipale e il Centro elaborazione dati del Ministero dell’interno. Ricordiamo poi come, più in generale, sia stata prevista la possibilità per i comuni di ricorrere a strumenti di videosorveglianza, evidentemente, anche nei confronti del propri cittadini. Sono dunque ancora molte le questioni, sia tradizionali, sia “tecnologiche”, da affrontare, anche tenuto conto che si trovano in cantiere: 1) il disegno di legge in commento, che attende ora il vaglio dell’altro ramo del Parlamento (v. doc. S.733-B), che, peraltro, potrebbe richiedere tempi non molto brevi se, come pare, non vi è la volontà politica di accelerarne l’esame); 2) il secondo disegno di legge, approvato alla Camera il 6 maggio 2009 e trasmesso al Senato, relativo all’adesione dell’Italia al Trattato di Prüm (predisponente, tra l’altro, l’istituzione di una banca dati nazionale del DNA anche dei cittadini comunitari…); 3) e, non in ultimo, la messa  a punto di tre decreti legislativi, tra cui quello di modifica del d.lgs. n. 3/07, di rilievo per il tema identificazione, in quanto nell’inasprire i requisiti di ricongiungimento familiare, finisce per richiedere, tra l’altro, l’esame del DNA in vista dell’accertamento della corrispondenza biologica dei familiari da ricongiungere.

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